'Takviye Hazır Kuvvet Müdürlüğü' kurulmasına baro dava açabilir mi?

Menfaat bağı bulunmadığı gerekçesi ile davayı reddeden Daire kararı onandı.

İptal davaları için "menfaat ihlali"ni, subjektif ehliyet koşulu olarak getirilmiştir.

İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulünün zorunlu olduğu, aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmenin, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğuracaktır.

Baroların yetkisi bellidir

Dava konusu Cumhurbaşkanı kararının avukatlık mesleği ile ilgili herhangi bir düzenleme getirmediği, 1136 sayılı Kanun'un 76. ve 95. maddelerinde barolara verilen "hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmak" görevinin ise barolara avukatlık mesleği ile ilgili olmayan konularda tek başına dava açma imkanı vermediği dikkate alınmalıdır.

T.C.

DANIŞTAY

İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU

Esas No: 2021/3520

Karar No: 2022/726

TEMYİZ İSTEMİNDE BULUNANLAR: I- (DAVACI): . Barosu

VEKİLİ: Av..

II- (DAVALI): .

VEKİLİ : .

İSTEMİN KONUSU:

Danıştay Onuncu Dairesinin 09/03/2021 tarih ve E:2020/4517, K:2021/993 sayılı kararının; davacı tarafından esas yönünden, davalı idare tarafından ise, lehine vekalet ücretine hükmedilmemesi yönünden temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ:

Dava konusu istem:

21/08/2020 tarih ve 31220 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İstanbul İlinde Emniyet Genel Müdürlüğünün doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatı olarak Takviye Hazır Kuvvet Müdürlüğü kurulmasına dair 20/08/2020 tarih ve 2844 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararının iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti:

Danıştay Onuncu Dairesinin 09/03/2021 tarih ve E:2020/4517, K:2021/993 sayılı kararıyla;

2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, idari işlemler hakkında; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davaların, "iptal davaları" olarak tanımlandığı, idarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören yasa koyucunun, iptal davaları için "menfaat ihlali"ni, subjektif ehliyet koşulu olarak getirdiği,

İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulünün zorunlu olduğu, aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmenin, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğuracağı,

Davacı İstanbul Barosunun, kamu kurumu niteliğindeki bir meslek kuruluşu olduğu,

Anayasa'nın kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını düzenleyen 135. maddesinde; kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kurulan kamu tüzelkişilikleri olarak tanımlandığı ve kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamayacaklarının düzenlendiği,

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının genel nitelikteki düzenleyici işlemlere karşı, kural olarak, sadece kuruluş kanunlarında gösterilen amaçları doğrultusunda dava açma ehliyetinin bulunduğu,

Diğer taraftan, 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 4667 sayılı Kanun ile değişik 76. maddesinin 1. fıkrasında, Baroların, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak; meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlandığı, yine aynı Kanun'un Baro Yönetim Kurulunun görevlerinin sayıldığı 95. maddesinin 2. fıkrasının 21. bendinde de, yönetim kurulunun, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğunun belirtildiği, bununla birlikte, Anayasa'nın 135. maddesine paralel biçimde anılan Kanun'un 76. maddesinin 2. fıkrasında; "Barolar, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamazlar." kuralına, 111. maddesinin 1. fıkrasında da "Türkiye Barolar Birliği, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamaz." kuralına yer verildiği,

Yukarıda verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirildiğinde, dava konusu Cumhurbaşkanı kararının avukatlık mesleği ile ilgili herhangi bir düzenleme getirmediği, 1136 sayılı Kanun'un 76. ve 95. maddelerinde barolara verilen "hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmak" görevinin ise barolara avukatlık mesleği ile ilgili olmayan konularda tek başına dava açma imkanı vermediği dikkate alındığında, davacı İstanbul 1 Nolu Barosunun dava konusu Cumhurbaşkanı kararına karşı dava açma ehliyetinin bulunmadığı gerekçesiyle, davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmiş, davalı idare lehine vekalet ücretine hükmedilmemiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI:

Davacı tarafından, Baroların hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak amacıyla çalışmalar yürüten kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları olduğu, bu nedenle bulunduğu ilde, avukatlar da dahil tüm yaşayanların temel hak ve özgürlüklerine olası müdahaleleri ilgilendiren işlemlere karşı dava açma menfaatinin bulunduğu, kolluğun hizmetinin idari faaliyet bakımından Anayasa'da yer alan temel haklar ve kişi hakları ile ilgili olduğu, Anayasa'nın 104. maddesinde yer alan, "Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez." hükmü uyarınca EGM bünyesinde böyle bir birim kurulabilmesi için yasal düzenleme gerektiği, ayrıca Cumhurbaşkanlığı kararları ile düzenleme yapılabilmesi için de Cumhurbaşkanına kanunla verilmiş bir yetkinin olması gerektiği, 3201 sayılı Kanun'da merkez ve taşra teşkilatlarının düzenlendiği, buna göre taşra teşkilatlarının illerde il emniyet müdürlükleri, ilçelerde ilçe emniyet müdürlükleri veya İlçe emniyet amirliği ekipleri ile güvenlik hizmetlerine ilişkin diğer bilimlerden oluştuğunun düzenlendiği, İçişleri Bakanlığının uygun göreceği yerleşim alanlarında polis teşkilatı birimi kurulabileceğinin hükme bağlandığı, dava konusu işlemin tesis edilme nedeninin belirli olmadığı, içeriği, amacı, teşkilat yapısı, kime karşı sorumlu olacağı gibi hiçbir unsuru belli olmayan bir kolluk birimi kurulmasının sebep, konu ve amaç yönlerinden hukuka aykırı olduğu iddialarıyla kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

Davalı idare tarafından, Cumhurbaşkanlığı Hukuk ve Mevzuat Genel Müdürü imzasıyla dosyaya sunulan savunma dilekçesinin, 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname'nin ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin ilgili hükümleri gereğince yetkili bir vekil tarafından verildiğinin kabulü gerektiği, bu durumda, idareleri lehine vekalet ücretine hükmedilmesi gerektiği halde, hükmedilmemesi yönündeki temyize konu kararın bu kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI:

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

Davalı idare tarafından, davacının temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİM DÜŞÜNCESİ:

Temyize konu kararın davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin kısmına karşı davacı tarafından yapılan temyiz isteminin reddine, usulüne uygun ve süresinde verilen savunma dilekçesi üzerine davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi nedeniyle davalı idare lehine vekalet ücretine hükmedilmesi gerektiğinden, davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile lehine vekalet ücretine hükmedilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:

Davacının temyiz istemi yönünden;

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;

"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b) Hukuka aykırı karar verilmesi,

c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı halinde mümkündür.

Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Onuncu Dairesinin davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin kararı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup davacı tarafından temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

Davalı idarenin vekalet ücreti yönünden temyiz istemine gelince;

.

Bu itibarla, davalı idare lehine vekalet ücretine hükmedilmemesine yönelik söz konusu eksikliğin yeniden yargılama yapılmasını gerektirmediği anlaşıldığından, 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi uyarınca; temyize konu kararın hüküm fıkrasına, "kararın verildiği tarihte yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca 3.600,00-TL avukatlık ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine," ibaresi eklenmek suretiyle kararın düzeltilerek onanması gerekmektedir.

KARAR SONUCU:

Açıklanan nedenlerle;

1. Tarafların temyiz istemlerinin reddine,

2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle ehliyet yönünden reddine ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 09/03/2021 tarih ve E:2020/4517, K:2021/993 sayılı kararının hüküm fıkrasına "kararın verildiği tarihte yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL avukatlık ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine," ibaresi eklenmek suretiyle düzeltilerek ONANMASINA,

3. Kesin olarak, 03/03/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY

X- İdarenin bütün eylem ve işlemlerinin yargısal denetime açık olduğu hukuk devletinde, idarenin hukuka uygunluğunun sağlanmasında en etkin araçlardan biri "iptal davaları"dır.

İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulu, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesine ilişkin bir sorundur. Dolayısıyla subjektif ehliyet koşulunun, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerekmektedir.

Bireylerin ve sivil toplum kuruluşlarının menfaat ilgisini kurdukları idari tasarrufları, iptal davası yoluyla idari yargı önüne getirmelerinin, idarenin hukuka uygunluğunun yargısal denetiminin sağlanmasıyla "Hukuk Devleti"nin gerçekleştirilmesine hizmet edeceği; soruna bu açıdan bakıldığında, idari yargıya özgü bir dava türü olan "iptal davası"nı açan gerçek veya tüzel kişilerin, dava açmakla ulaşmak istediği amaç bakımından klasik anlamda "davacı"dan farklı olduğu tartışmasızdır.

Aksi yönde bir anlayış, iptal davasının ön koşullarından olan "menfaat ihlali"ni "hak ihlali"ne yaklaşan bir tarzda yorumlama sonucu yaratır ki, bu durumun ne idari yargının varlık nedeni ile, ne de yasa koyucunun amacı ile bağdaşmayacağı açıktır.

Bir idari faaliyet ile, dava açmayı sağlamaya yetecek ölçüde muhatap olup, menfaat ilgisini kuran kişi ve kuruluşlar, bu faaliyetle ilgili idari işlemlerin iptali istemiyle dava açabilirler. Açılan iptal davasında "menfaat" ilgisinin bulunup bulunmadığının, davacının idari faaliyet karşısındaki tutumu, statüsü ve sıfatı belirlenerek saptanması gerekir.

1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 76. maddesinde; baroların avukatlık mesleğine mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, avukatlık mesleğinin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak amacıyla kurulmuş meslek kuruluşları olduğu belirtilmiş iken 10/05/2001 tarih ve 24398 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4667 sayılı Kanun ile 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 76. maddesinde değişiklik yapılarak; Barolar, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni saplamak, meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlanmış, aynı Kanun'un Baro Yönetim Kurulunun görevlerinin düzenlendiği 95. maddesine yine 4667 sayılı Kanun'la eklenen 21. bentte de, yönetim kurulunun, hukukun üstünlüğü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiştir.

1136 sayılı Kanun'un 76. ve 95/21. maddelerinde yapılan ve yukarıda açıklanan yasal değişiklikten sonra baroların; mesleki bir örgüt olmanın ötesinde hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak gibi bir işlev yüklenmesi nedeniyle diğer meslek örgütlerinden farklı bir konuma sahip olduğu açıktır.

Danıştay kararları ışığında konuya bakıldığında; Avukatlık Kanunu'nda yapılan değişiklikten sonra açılan davalarda dava açma ehliyetinin bulunup bulunmadığı saptanırken, iptal davasının genel amacının yanı sıra dava konusu idari işlemin, hukukun üstünlüğünü, hukuk devleti ilkesini, genel kamu yararı, Anayasa ile koruma altına alınan eşitlik, kişinin dokunulmazlığı, özel hayatın gizliliği, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı gibi temel insan haklarını ihlal edip etmediğine ve yargı kararlarının uygulanmaması veya geçersiz kılınması gibi hukuk devleti ilkesini zedeleyen bir durumun olayda söz konusu olup olmadığına bakılarak menfaat ilgisinin olaya özgü, ancak daha geniş yorumlandığı görülmektedir.

Dava açma ehliyeti, davanın esasının incelenebilmesinin ön koşuludur. Bu aşamada davacı iddialarının hukuken doğru olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılamaz. Davada menfaat ihlalinin olup olmadığının saptanabilmesi için, öncelikle davacının iddialarına bakılması gerekmektedir.

İstanbul İlinde Emniyet Genel Müdürlüğünün doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatı olarak Takviye Hazır Kuvvet Müdürlüğü kurulmasına dair 20/08/2020 tarih ve 2844 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararının iptali istemiyle açılan bu davada, davacı tarafından, dava konusu kararın, temel haklar ve kişi hakları ile ilgili olduğu, Anayasa'nın 104. maddesinde yer alan, "Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez." hükmü uyarınca EGM bünyesinde böyle bir birim kurulabilmesi için yasal düzenleme gerektiği, ayrıca Cumhurbaşkanlığı kararları ile düzenleme yapılabilmesi için de Cumhurbaşkanına kanunla verilmiş bir yetkinin olması gerektiği iddialarıyla; bir başka deyişle, Anayasa ile güvence altına alınan temel hak ve özgürlüklerin ihlal edildiği öne sürülerek iptali istenilmektedir.

Bu itibarla, davacı İstanbul 1 Nolu Barosunun hukuka aykırılık iddiaları da dikkate alındığında, temel hak ve özgürlükleri etkileyen dava konusu düzenlemenin iptalini istemekte, menfaatinin bulunduğu sonucuna varılmaktadır.

Açıklanan nedenlerle, davacının temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.

KARŞI OY

XX- Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu kararı ile davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmiş, davalı idare lehine vekalet ücretine hükmedilmemiştir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 31. maddesinin yargılama giderleri konusunda yollamada bulunduğu 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun 323. maddesinde, avukatlık ücretinin yargılama giderlerine dahil olduğu, 326. maddesinde ise, avukatlık ücretinin de aralarında bulunduğu yargılama giderlerinin, aleyhine hüküm verilen taraftan alınmasına karar verileceği hükümleri yer almıştır.

Dosyanın incelenmesinden, davanın ehliyet yönünden ret kararı ile sonuçlandığı, davacıya ait dava dilekçesinin 31/12/2020 tarihinde davalı idareye e-tebligat yoluyla tebliğ edildiği, davalı idare vekilince yasal süre içerisinde 27/01/2021 tarihinde savunma dilekçesinin sunulduğu görüldüğünden, anılan idarenin vekalet ücretine hak kazandığı, kararda lehine vekalet ücretine hükmedilmemesinde yukarıda aktarılan mevzuata ve hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.

Ayrıca, yargılama giderlerinden olan vekalet ücreti hakkında esas hükümle birlikte karar verilmesi, bu haliyle vekalet ücretine de esas hakkında kararı veren Dairece hükmedilmesi gerekmektedir.

Her ne kadar 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde temyiz incelemesinde Danıştayın, kararda yeniden yargılama yapılmasına ihtiyaç duyulmayan maddi hatalar ile düzeltilmesi mümkün eksiklik veya yanlışlıklar varsa kararı düzelterek onayacağı hükmüne yer verilmiş ise de, vekalet ücretine hükmedilmesi gerekirken bu konuda hüküm kurulmamış olmasının maddi hata kapsamında değerlendirilebilecek bir husus olmadığı, Daire kararının davalı idare lehine vekalet ücretine hükmedilmemesi yönünden bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.