Sezer, veto gerekçeleri arasında teftiş kurullarının kaldırılmasını da gösterdi
Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer'in konuya ilişkin görüşleri şu şekildedir:
6- İncelenen Yasa'nın 38. maddesinde denetimin tanımı yapılmış, 39. maddesinde denetimin kapsamı ve türleri belirlenmiş, 40. maddesinde de denetlemeye yetkili kurumlar gösterilmiştir.
Bu maddelerin birlikte incelenmesinden kamu yönetiminde denetim sisteminin tümüyle
değiştirildiği görülmektedir. Getirilen sistemde;
- Denetimin, iç denetim ve dış denetim olarak ikiye ayrıldığı,
- İç denetimin, hataların önlenmesi, risk ve zayıflıkların belirlenmesi, iyi
uygulama örneklerinin yaygınlaştırılması, yönetim sistemlerinin ve süreçlerinin
geliştirilmesi amacıyla yapılan denetim olduğu,
- Dış denetimin, kamu kurum ve kuruluşlarının hesap verme sorumluluğu çerçevesinde,
tüm etkinlik, karar ve işlemlerinin, kurumsal amaç, hedef, plan ve yasalara
uygunluk yönünden incelenmesi anlamına geldiği,
- İç ve dış denetimin, hukuka uygunluk, mali denetim ve performans denetimini
kapsadığı,
- Hukuka uygunluk denetiminin, eylem ve işlemlerin ilgili yasa, tüzük, yönetmelik
ve diğer yazılı kurallara uygunluğunun denetlenmesi olduğu,
- İç denetimin, kamu kurum ve kuruluşlarının kendi yöneticileri ya da kurumun
üst yöneticisinin görevlendireceği içi denetim elemanlarınca yürütüleceği,
- Dış denetimin Sayıştay'ca yapılacağı ya da yaptırılacağı,
belirtilmektedir.
Bu kurallardan kimilerinin anayasal ilkeler, denetimin gerekleri ve kamu yararı
yönünden irdelenmesinde yarar bulunmaktadır.
a- İncelenen Yasa'nın, denetlemeye yetkili kurumları gösteren 40. maddesi ile
bakanlıklar, bağlı ve ilgili kuruluşların örgütlenmesine ilişkin maddelerinde,
Türk yönetim yapısında köklü geçmişi bulunan, yolsuzluklarla savaşımda önemli
çalışmalar yürüten teftiş kurullarına yer verilmediği görülmektedir.
Merkezi yönetim, yönetsel etkinlikler alanında, yasal düzenlemelerin merkez
olarak kabul ettiği bir yerde toplanmış bulunan üst düzey yöneticilerin aldıkları
karar ve yaptıkları yürütülebilir işlemlere, Devlet tüzelkişiliğinin yetki alanında
bulunan tüm örgütsel birim ve görevlilerce uyulması ve bunları uygulaması anlamına
gelmektedir.
Hukuksal bir kurum ve kavram olan hiyerarşi, merkezi yönetimin yukarıda yer
verilen anlamı karşısında, "idarenin bütünlüğü"nün söz konusu olduğu
örgütlenmede, merkezden yönetimin gerçekleşme yöntemi ve aracıdır.
Bu yöntem ve aracın geçerli kılınabilmesinin en etkin yolunun ise hiyerarşik
denetim olduğunda duraksama bulunmamaktadır.
Yukarıda ayrıntılarıyla açıklandığı gibi, Anayasa'da, "idarenin bütünlüğü
ilkesi"nin gerçekleştirilmesinin hukuksal araçları olarak, hiyerarşi, yetki
gerişliği ve idari vesayet kurumlarına yer verilmiştir. Bu kurumların her birinin
"denetim" olgusunu içinde taşıdığı, bu yönüyle Devlet aygıtının örgütlenmesine
ilişkin düzenlemelerin, bu kurumlara yer vermesinin anayasal bir zorunluluk
olduğu tartışmasızdır.
Uluslararası standartlarda teftiş kavramı, "denetim", "soruşturma",
"yönetim" ve danışmanlık" işlevlerini ve bu işlevleri yürütecek
uzmanları içermektedir.
Gerek yukarıda ortaya konulan anayasal ilkeler, gerek içerdiği öğeler gözönünde
bulundurulduğunda, teftiş hizmeti, yalnızca yönetsel etkinliklerin yürütülmesinde
usulsüzlüklerin ve yolsuzlukların ortaya çıkarılmasından, soruşturulmasından,
bunların önlenmesi ve hizmetin daha etkin ve verimli kılınması için alınacak
önlemlerin araştırılmasından ibaret olmayıp, aynı zamanda hiyerarşik denetimin
ve vesayet denetiminin bu alanda uzmanlaşmış, yetkin, güvenceye sahip, siyasal
istencin etkisinden soyutlanmış denetim elemanları eliyle yapılarak, idarenin
bütünlüğü ilkesinin yaşama geçirilmesinin aracı olarak da görülmelidir.
İncelenen Yasa'da öngörülen iç denetim etkinliği ise, teftişi etkili kılan uzmanlaşmış,
yetkin, mesleki güvenceye sahip, siyasal istencin etkisinden soyutlanmış denetim
elemanının yokluğu nedeniyle teftiş olgusundan uzaklaşmakta, daha çok üst yöneticinin
kontrol ve gözetim etkinliğine indirgenmektedir.
Yasa'daki iç denetim tanımının, teftiş olgusunun en önemli işlevi olan soruşturmayı
kapsamadığının özellikle vurgulanması gerekir. Bu yönüyle, iç denetimin hukuksal
anlamda bir teftiş ve denetim niteliğini taşımadığı ortaya çıkmaktadır.
Denetim elemanları aracılığıyla yolsuzlukları ve hukuka aykırılıkları saptamak
ve önlemlerini almakla yükümlü olan merkezi yönetim, bunun dışında, yerel yönetimlerle
ilgili olarak çıkardığı yasalar ve saptadığı standartlar uyarınca yaptığı düzenlemelerin
uygulanmasını izlemek ve gerçek gereksinimleri karşılayıp karşılamadığını, bunlarda
değişiklik yapılması gerekip gerekmediğini, aksayan yönlerin neler olduğunu
bilmek ve gerekli önlemleri almak durumundadır.
Bu izlemenin ise, ancak kamu yönetimini her yönüyle çok iyi bilen, alanında
uzmanlaşmış kişilerden oluşan denetim kuralları eliyle yapılabileceği açıktır.
Bu nitelikte bir görevi herhangi bir kamu görevlisinin yapabileceğini varsaymak
gerçeğe uygun olmadığı gibi, sağlayacağı yararlar da son derece sınırlıdır.
Öte yandan, incelenen Yasa ile kamu yönetimi hizmetlerinin büyük bölümü yerel
yönetimlere devredilmekte olduğuna göre, yerel yönetimlerin uzmanlaşmış kişi
ve kurullar eliyle teftiş ve denetime bağlı tutulmaları daha da önem kazanmaktadır.
Sonuç olarak, incelenen Yasa'da öngörülen, kontrol ve gözetim işlevinden ibaret
olan iç denetimin, bu yönüyle, gerek hiyerarşik, gerek idari vesayet denetimini
kapsamadığı, getirilen düzenlemenin idarenin bütünlüğü ilkesinin gerçekleşme
araçlarından biri olan denetim işlevini etkisiz kılacağı açıktır.
Bu nedenle, öngörülen iç denetim sistemi ve bu alanda teftiş kurullarının kaldırılması
yerinde ve kamu yararına uygun görülmemektedir.
b- İncelenen Yasa'nın dış denetime ilişkin düzenlemeleri üzerinde ayrıca durulması
uygun olacaktır.
aa- Yukarıda da açıklandığı gibi, Yasa'nın 40. maddesinde, merkezi yönetime
dahil kurum ve kuruluşlarla il özel yönetimleri , belediyeler, bunlara bağlı
kuruluşlar ve yerel yönetim birliklerinin dış denetiminin Sayıştay'ca yapılacağı
belirtilmiştir.
Yasa'nın 39. maddesine göre Sayıştay'a verilen dış denetim görevi, mali denetim
yanında, kapsama giren kurum ve kuruluşların tüm eylem ve işlemlerinin hukuka
uygunluk ve performans denetimini de kapsamaktadır.
İncelenen Yasa'nın,
- 40. maddesinin ikinci fıkrasında, mali-idari ayrımı yapılmadan genel söylemlerle,
merkezi yönetime dahil tüm kurum ve kuruluşların, il özel yönetimlerinin, belediyelerin,
bunlara bağlı kuruluşların, yerel yönetim birliklerinin "dış denetim"inin
Sayıştay'ca yapılacağının belirtilmiş olması,
- Aynı maddenin üçüncü fıkrasında, yerel yönetimler, bunların bağlı kuruluşları,
işletmeleri ve yerel yönetim birliklerinin mali işlemler dışındaki diğer yönetsel
işlemlerinin İçişleri Bakanlığı'nca yapılacağının belirtilmesine karşın, merkezi
yönetimler ile bağlı ve ilgili kuruluşların mali işlemler dışındaki diğer yönetsel
işlemleri için dış denetim yöntemi öngörülmemiş olması,
- 39. maddesinin ikinci fıkrasında, "dış denetim" tanımlanırken, "kamu
kurum ve kuruluşlarının hesap verme sorumluluğu çerçevesinde bütün faaliyet,
karar ve işlemlerinin, kurumsal amaç, hedef ve planlara ve kanunlara uygunluk
yönünden incelenmesi ve sonuçlarının değerlendirilmesidir" genel söyleminin
kullanılmış olması,
Her ne kadar, bu tanımda, "hesap verme sorumluluğu çerçevesinde" anlatımı
kullanılmış ise de, bu anlatımın, Yasa'nın 1. maddesinde belirlenen kamu yönetimi
amacının yinelenmesine dönük genel ve soyut bir söylem olması,
- Aynı maddenin, kamu kurum ve kuruluşlarının iç ve dış denetiminin kapsamını
belirleyen üçüncü fıkrasının, "Kamu kurum ve kuruluşlarının iç ve dış denetimi;
hukuka uygunluk, mali denetim ve performans denetimini kapsar" biçimindeki
düzenlemesinden, "mali denetimin" üç denetim alanından yalnızca birini
göstermesi,
- 39. maddenin üçüncü fıkrasının (a) ve (c) bentlerindeki "hukuka uygunluk"
ve "performans" denetimlerinin tanımlarının kapsamı,
Sayıştay denetiminin, mali işlemler yanında kapsama giren kamu kurum ve kuruluşlarının
tüm eylem ve işlemlerinin hukuka uygunluk ve performans denetimini de kapsadığını
göstermektedir.
Ayrıca, 10.12.2003 günlü, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Yasası'nın
"Dış denetim" başlıklı altıncı kısmının tümüyle Sayıştay'a ayrılmasına,
dış denetim için başkaca bir kurum ya da kuruluş öngörülmemesine karşın, 68.
maddesinde, Sayıştay'ca yapılacak denetimin "harcama sonrası mali denetim"
olduğu açıkça belirtilmiştir.
Her iki yasa kuralı arasındaki fark, incelenen Yasa'da öngörülen Sayıştay'ın
dış denetiminin geniş kapsamlı olduğunu göstermektedir.
Anayasa'nın 160. maddesinde, Sayıştay'ın, genel ve katma bütçeli kurumların
tüm gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek,
sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve yasalarla verilen
inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevli olduğu belirtilmiştir.
Maddeden de anlaşılacağı gibi, Sayıştay, mali denetim yetki ve görevi ile donatılan
bir anayasal kurumdur.
Her ne kadar, maddede, Sayıştay'a "inceleme ve denetleme" görev ve
yetkisinin yasalarla verilebileceği öngörülmüşse de, buradaki "denetim"
sözcüğü de mali denetimi kapsamaktadır. Çünkü, 160. maddenin ana düzenlemesiyle
Sayıştay'a yalnızca mali denetim görevi ve yetkisi verilmiştir. Ayrıca, yasalarla
verilecek "denetim" görevi, "hükme bağlama" yetkisiyle birlikte
anılmıştır. Sayıştay'ın hükme bağlama yetkisinin mali denetimle ilgili olduğunda
kuşku bulunmamaktadır.
Bu nedenle, incelenen Yasa'yla Sayıştay'a verilen "hukuka uygunluk"
ve "performans" denetim yetki ve görevinin Anayasa'nın 160. maddesine
uygun düşmediği sonucuna varılmaktadır.
bb- İncelenen Yasa'nın 40. maddesinde, Sayıştay dış denetim görev ve yetkisiyle
donatılırken, ".... dış denetimi .... Sayıştay tarafından yapılır veya
yaptırılır" kuralına yer verilerek, Sayıştay'ın dış denetim yetkisini devretmesine
olanak sağlanmıştır.
Bu düzenleme uyarınca Sayıştay, kapsama giren kurum ve kuruluşların denetimlerini
özel ve bağımsız denetim şirketlerine yaptırabilecektir.
Yukarıdaki bölümlerde ayrıntılarıyla açıklandığı gibi, Anayasa'nın 6. maddesinde,
hiçbir kimse ya da organın kaynağını Anayasa'dan almayan bir Devlet yetkisi
kullanamayacağı; 128. maddesinde, Devlet'in genel yönetim ilkelerine göre yürütmekle
yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar
ve diğer kamu görevlilerince yerine getirileceği kurala bağlanmıştır.
Bu kural uyarınca, Sayıştay'ın genel yönetim ilkelerine göre yürütülen asli
ve sürekli görev olduğunda kuşku bulunmayan denetim görevini kamu görevlileri
eliyle yerine getirmesi zorunludur. Bu da, denetim görevinin doğrudan Sayıştay'ca
yapılması gerektiği anlamına gelmektedir.
Ayrıca, Anayasa'nın 160. maddesinde de, Sayıştay'ın öngörülen hizmetleri "yapmakla"
görevli olduğu belirtilmiş; Sayıştay'a bu görevleri kendi dışında bir kurum
ya da kuruluşa "yaptırma" yetkisi verilmemiştir.
Bu nedenle, İncelenen Yasa'nın, dış denetim görevini özel ve bağımsız denetim
kuruluşlarına yaptırılmasına olanak sağlayan 40. madde düzenlemesi, Anayasa'nın
128 ve 160. maddeleriyle bağdaşmamaktadır.