Yeni Bakanlıklarda Denetimi Kimler Yapacak?

KHK'larda genel olarak; teftiş sistemine yönelik bir açılımdan söz etmek mümkün değildir. Eski hal, değişik adlar altında devam etmektedir. Örneğin; Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğünde başmüfettiş, müfettiş ve müfettiş yardımcısı kadrolarında bulunanlar, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığında ilgisine göre Aile ve Sosyal Politikalar Başdenetçisi, Denetçi ve Denetçi Yardımcısı kadrolarına başka bir işleme gerek kalmaksızın bulundukları kadro derecesiyle atanmışlardır. Burada, Genel Müdürlük Müfettişliğinden Bakanlık Denetçiliğine terfi söz konusudur. Diğer Bakanlıklarda da benzer bir durum söz konusudur.

3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanunda Teftiş Kurulu Başkanlıklarının görevleri 23 üncü maddede sayılmıştır: ?Teftiş Kurulu Başkanlığı, bakanın emri veya onayı üzerine bakan adına aşağıdaki görevleri yapar: a) Bakanlık teşkilatı ile bakanlığa bağlı ve ilgili kuruluşların her türlü faaliyet ve işlemleriyle ilgili olarak teftiş, inceleme ve soruşturma işlerini yürütmek, b) Bakanlığın amaçlarını daha iyi gerçekleştirmek, mevzuata, plan ve programa uygun çalışmasını temin etmek amacıyla gerekli teklifleri hazırlamak ve bakana sunmak, c) Özel kanunlarla verilen diğer görevleri yapmak.? Bu hükümler olduğu gibi kopyalanarak yeni teşkilatlara yapıştırılmış ve ?Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı?nın görevleri arasında sayılmıştır.

Bunun tek istisnası Gümrük ve Ticaret Bakanlığı'dır. Gümrük ve Ticaret Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 16 ncı maddesinde Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının görevleri toplam on maddede düzenlenmiştir. Yönetmelikle düzenlenebilecek hükümler dahi Kanuna monte edilerek teftiş, daha güçlü ve daha etkili hale getirilmiştir. Akıllara 2008 yılında, Gümrük Müsteşarı Emin Zararsız (halen SGK Başkanı) ile Gümrük Teftiş Kurulu Başkanı arasında yaşanan ?teftişi kapatırım ? kapatamazsın? çekişmesi/kavgası gelmektedir. Kazanan, üç yıl sonra belli olmuştur: Gümrük Teftiş Kurulu ve müfettişleri.

15 Temmuz 2004 tarihli ve 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun, Cumhurbaşkanı Necdet Sezer tarafından, 3 Ağustos 2004 tarihinde TBMM Başkanlığına geri gönderildi. Geri gönderilen yasa üzerinde bugüne kadar yeni bir işlem oluşturulamadı. Teftiş/Denetim ile ilgili olarak Sezer'in Kanunu iade gerekçelerinde özetle: ?Öngörülen, kontrol ve gözetim işlevinden ibaret olan iç denetimin, bu yönüyle, gerek hiyerarşik, gerek idari vesayet denetimini kapsamadığı, getirilen düzenlemenin idarenin bütünlüğü ilkesinin gerçekleşme araçlarından biri olan denetim işlevini etkisiz kılacağı açıktır. Bu nedenle, öngörülen iç denetim sistemi ve bu alanda teftiş kurullarının kaldırılması yerinde ve kamu yararına uygun görülmemektedir.? denilmiştir.

Peki, 5227 sayılı söz konusu Kanunda Denetimle ilgili getirilen önemli (bazılarına göre sakıncalı) maddeler neydi?

38 inci madde: (Denetim) Denetim; kamu kurum ve kuruluşlarının faaliyet ve işlemlerinde hataların önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve kuruluşların gelişmesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı hale gelmesine rehberlik etmek amacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata, önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarına göre; tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak ve ölçmek; kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen sonuçları rapor haline getirerek ilgililere duyurmaktır.

39 uncu madde: (Denetimin Kapsamı ve Türleri) Kamu kurum ve kuruluşlarında iç ve dış denetim yapılır. İç denetim; hataların önlenmesi, risk ve zayıflıkların belirlenmesi, iyi uygulama örneklerinin yaygınlaştırılması, yönetim sistemlerinin ve süreçlerinin geliştirilmesi amacıyla yapılan denetimdir.

40 ıncı madde: (Denetlemeye yetkili kurumlar) İç denetim, kamu kurum ve kuruluşlarının kendi yöneticileri veya kurumun üst yöneticisinin görevlendireceği iç denetim elemanları tarafından yapılır.

18 inci madde: İçişleri, Maliye, Millî Eğitim, Sağlık ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik bakanlıklarında, temel görev ve hizmetlerin bir gereği olarak, kurum dışı işyeri, mükellef veya üçüncü kişi ve kuruluşlar ile mahallî idarelere yönelik olmak üzere, kuruluş kanunlarında belirtilmek şartıyla ana hizmet birimi şeklinde rehberlik ve denetim birimi oluşturulabilir.

Bunları hatırlattıktan sonra yeni Bakanlıkların, bir reformun ürünü olup olmadıkları hususu daha da netleşecektir.

Kanun Hükmünde Kararnamelerle kurulan dokuz yeni bakanlıkta denetim birimlerinin durumu aşağıdaki tabloda yer almaktadır.

5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun (kadük), 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun'a göre konu değerlendirildiğinde:

1. Statüko Tabelayla Değişir mi? Yayımlanmış olan Kanun Hükmünde Kararnameler, Kamu Yönetimi Reformu kapsamında önemli bir görevi yerine getirmiş sayılamazlar. Mevcut teşkilatların organizasyonlarında, Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun'un ruhuyla örtüşen taraf hemen hemen yok gibidir. Teftiş Kurulları ile birlikte, Müsteşar Yardımcılıkları ve Genel Müdür Yardımcılıkları gibi dikey yönetim modelinin ürünü pozisyonlar aynen korunmaktadır. Sadece, zamanın gerisinde kalmış olan Bakanlıkların/Birimlerin yeni bir çehreyle, yeni bir tabelayla kamu hizmetini ifa etmeleri sağlanmış olacaktır. Zihniyet değişimi gerçekleşememiştir.

2. Neden Ahenk Yok: Teşkilat kanunları tek bir elden çıkamamış görüntüsü vermektedir. KHK'lar arasında ahenkten, senkronizeden, uyumdan bahsetmek mümkün değildir. Yani, ortak bir yaklaşımın ürünü değildirler. Düzenlemenin kime ait olduğu veya hangi aklın eseri olduğu bilinememektedir. Başbakanlık'ın düzenlemedeki etkisi de hissedilememektedir. Hâlbuki 5227'de muhatap olarak Başbakanlık Müsteşarı vardı. Değişiklikler yönetişime uygun bir ruhla anlatılıp gerekçelendirilebiliyordu.

3. ?Ömer Dinçer Etkisi' Neden Yok: Eski Başbakanlık Müsteşarı Ömer Dinçer'in sevk ve idaresinde çıkarılan ancak yürürlüğe giremeyen 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun'da yer alan denetime ilişkin ilkeler, yeni teşkilat yapılarında yerini alamamıştır. Bunun yanında, 5018 sayılı Kanun'da kendine yer bulan denetim standartlarına da rastlanamamaktadır. 3046 sayılı Kanunu değiştirme gayreti içerisine girilmiş ancak reform denebilecek ve ?yeni kamu yönetimi? bakış açısının ürünü olarak değerlendirilebilecek bir değişiklik yoktur.

4. ?Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı': 3046 sayılı yasada isimleri ?Teftiş Kurulu Başkanlığı? olan teftiş birimleri, ?Kurul? kelimesine veda etmek zorunda kalmışlardır. Yeni adları, ?Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı? olarak değişmiştir. Sadece burada 5227'ye uyulduğu görülmektedir. Ancak bununla tezat oluşturacak iki durum vardır. Birincisi, Ekonomi Bakanlığında Kontrolörler Kurulu Başkanlığı adı altında ?Kurul? kelimesi varlığını devam ettirmektedir. İkincisi ise Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığında nedense, ?Denetim Hizmetleri Başkanlığı? isminde diğer sekiz bakanlıkta görülmeyen farklı bir isim tercih edilmiştir.

5. Klasik Teftişçiliğe Devam: Teftiş Kurulları 3046 sayılı Kanun'da yazılı görevlerini, yeni bir isim altında sürdürmeye devam edeceklerdir. Yani, geleneksel teftiş varlığını sürdürecektir. Buna rağmen, hükümetteki kararsızlık hali yedi yıldan bu yana devam etmektedir. Teftiş Kurulları 3046 sayılı Kanuna göre çalışmaya devam edeceklerse, 5018 sayılı Kanunun getirdiği ve uluslararası denetim standartlarını bürokrasiyle tanıştıran iç denetimin durumu ne olacaktır? Teftiş Kurulları geleneksel denetim tarzını sürdürmeye, klasik müfettişlik yapmaya devam edecekse o halde iç denetim birimleri neden kuruldu? 800'e yakın iç denetçi neden atandı?

6. AB Müktesebatına Uymayan AB Bakanlığı Olur mu? Avrupa Birliği Bakanlığında denetim birimi yoktur. Müzakereleri yürütecek olan Bakanlık, müktesebata aykırı bir örgüt yapısıyla kurulmuş durumdadır. (AB müktesebatının 32 numaralı faslını ?Mali Kontrol? Faslı oluşturur. Bu fasıl, Türkiye'nin uluslararası kontrol ve iç denetim standartlarını ve AB'nin en iyi uygulamalarını benimseme taahhüdünü kapsar.) Avrupa Birliği Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 11 inci maddesinde görevleri sayılan ?Ekonomik ve Malî Politikalar Başkanlığı?ndan konuyla ilgili gerekli bilgileri söz konusu Bakanlık, kuruluş aşamasından sonra etraflıca alabilir.

7. Denetime İhtiyaç Duyulmuyor mu? Avrupa Birliği Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı ile Gençlik Spor Bakanlığında denetim birimi oluşturulmamıştır. Teftiş, Başmüfettiş, Müfettiş gibi kavramlar da bu Bakanlıkların teşkilatına girmemiştir. Sadece, Gençlik Spor Bakanlığında 5018 sayılı Kanun'a uysun diye (1) iç denetçi kadrosu ihdas edilmiştir.

Sonuç: 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile gelen, yeni denetim anlayışında: Yönetime değer katma; kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirme; rehberlik; uluslararası genel kabul görmüş standartlara uygunluk ve risk analizlerine dayalı denetim yapmak esastır. Yeni bakanlıkların ?Rehberlik ve Teftiş Başkanlıkları'nın görev tanımlarında ise daha fazla soruşturmacılık daha az denetim; muhakkiklik rolünün daha fazla öne çıkması ve yeniden geleneksel teftişe, yani en başa dönüş vardır.

Hâlbuki olması gereken, idare-i maslahatçılık değil, stratejik yönetimin bir gereği olarak, Türkiye'nin yarınlarının ihtiyaçlarını karşılayacak organizasyonlar kurmaktı. ?Hiç kimse değişime karşı değildir yeter ki ucu kendine dokunmasın.? der Ahmet Hamdi Tanpınar.

Daha fazla ?insan', daha fazla ?vatandaş' merkezli ve yönetişim esaslı yeni bir kamu yönetimi ideali üzerinden yola çıkılmalıydı. Teftiş/denetim alanında 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile getirilen yeni yapı desteklenebilir; fonksiyonel ve bağımsız bir İç denetim sistemi oluşturularak, iç kontrolün güçlendirilmesine çalışılabilirdi. Bunlar yapılamıyorsa, en azından İç denetim ile teftişin görev ve sorumlulukları birbirinden ayrılabilirdi. Ama bunların hiçbiri yapılmamıştır. Ne yazık ki kolay olan ve ?statüko'nun hoşuna giden yol seçilmiştir.