Sezer, Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nu kısmen iade etti
Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer, 5487 sayılı "Sosyal Güvenlik Kurumu
Kanunu"nu kısmen iade etti.
Cumhurbaşkanlığı Basın Merkezi'nden yapılan açıklamaya göre, Sezer, yasanın
6. maddesinin bir kez daha görüşülmesini istedi.
Yasa, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı'na geri gönderildi.
İŞTE SEZER'İN GEREKÇESİ
Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet SEZER tarafından yayımlanması uygun bulunmayan, 5487 sayılı "Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu", 6. maddesinin bir kez daha görüşülmesi için, Anayasa'nın değişik 89. ve 104. maddeleri uyarınca Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı'na geri gönderilmiştir.
Söz konusu Yasa'nın Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı'na geri gönderilmesinin gerekçeleri aşağıda sunulmaktadır:
T.C.
CUMHURBAŞKANLIĞI
SAYI : B.01.0.KKB.01-18/A-4-2006-300 28 / 04 / 2006
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ BAŞKANLIĞINA
İLGİ: 14.04.2006 günlü, A.01.0.GNS.0.10.00.02-17668/45474 sayılı yazınız.
Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nca 13.04.2006 gününde kabul edilen 5487 sayılı "Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu" incelenmiştir.
İncelenen Yasa'nın "Yönetim Kurulunun oluşumu ve üyeleri" başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasında,
" Yönetim Kurulu bir karar organı olup, Kurumun en yüksek karar, yetki ve
sorumluluğunu taşır. Yönetim Kurulu;
a) Başkan,
b) Başkanın teklifi üzerine Bakan tarafından görevlendirilen bir başkan yardımcısı,
c) Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığını temsilen Bakan tarafından atanan bir
üye,
ç) Maliye Bakanlığını temsilen Maliye Bakanı tarafından atanan bir üye,
d) Hazine Müsteşarlığını temsilen bağlı olduğu Bakan tarafından atanan bir üye,
e) İşverenleri temsilen seçilecek bir üye,
f) İşçileri temsilen seçilecek bir üye,
g) Kamu görevlilerini temsilen seçilecek bir üye,
h) Kendi nam ve hesabına çalışanları temsilen seçilecek bir üye,
ı) Kurumundan gelir ve aylık alanları temsilen seçilecek bir üye,
olmak üzere 10 üyeden oluşur. Başkan, Yönetim Kurulunun da başkanıdır. Yönetim
Kuruluna, Başkanın bulunmadığı hallerde Başkana vekalet eden kişi başkanlık
eder. Yönetim Kurulu üyesi başkan yardımcısının bulunmadığı hallerde, Başkan
tarafından görevlendirilen başkan yardımcısı Yönetim Kuruluna katılır."
denilmektedir.
Görüldüğü gibi düzenlemede, Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulu'nun, Kurum'un en yüksek karar organı olduğu, en üst düzeyde yetki kullandığı ve sorumluluk taşıdığı belirtildikten sonra, seçimle gelenler dışındaki üyelerinin ilgili bakanlarca atanması öngörülmektedir.
Bu düzenlemeyle getirilen yöntemi irdelemeden önce, yürürlükteki yasalara göre üç sosyal güvenlik kurumu yönetim kurulu üyelerinin atanma yöntemlerinin incelenmesinde yarar bulunmaktadır.
4958 sayılı Yasa'nın 6. maddesi uyarınca Sosyal Sigortalar Kurumu ile 1479 sayılı Yasa'nın 8. maddesi uyarınca Bağ-Kur'un yönetim kurullarının seçilenler dışındaki üyeleri ortak kararla atanmaktadır
5434 sayılı Yasa'da özel kural olmadığından ve 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 35. maddesinin (A) fıkrası uyarınca Maliye Bakanlığı'nın bağlı kuruluşları arasında sayıldığından, TC. Emekli Sandığı Yönetim Kurulu üyeleri de, 2477 sayılı "2451 Sayılı Kanunun Kapsamı Dışında Kalan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usulüne İlişkin Kanun" uyarınca, yine ortak kararla atanmaktadırlar.
Görüldüğü gibi, incelenen Yasa'yla hukuksal varlıkları sona erdirilerek "Sosyal Güvenlik Kurumu" adlı yeni bir kamu tüzelkişiliği altında birleştirilmek istenilen sosyal güvenlik kurumlarının yönetim kurullarının, seçimle gelenler dışındaki üyelerinin atamaları ortak kararla yapılmaktadır.
Oysa, incelenen Yasa'nın 6. maddesinin birinci fıkrasında, Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulu üyelerinden,
- Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı,
- Maliye Bakanlığı,
- Hazine Müsteşarlığı,
temsilcilerinin ilgili bakanlarca atanacağı belirtilmiştir.
Ayrıca, 6. maddede Yönetim Kurulu'nun oluşumunda yer verilen bir başkan yardımcısının da Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı'nca görevlendirileceği kurala bağlanmıştır.
Bu düzenlemeler, Yönetim Kurulu'nun seçilmişler dışındaki dört üyesinin ortak kararname yerine ilgili bakanlarca atanacağını ya da görevlendirileceğini göstermektedir.
Yasa'nın 6 ve 7. maddelerinin birlikte incelenmesinden, Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulu'nun, Kurum'un en yüksek karar organı olarak düzenlendiği, çok önemli ve en üst düzeyde yetki, görev ve sorumluluklarla donatıldığı görülmektedir.
Buna karşılık, Yasa'da, seçilmişler dışındaki Kurul üyelerinin atanması için, mevcut sistemde olanın tersine bir yöntemle ortak kararname yerine Cumhurbaşkanı'nın imzasını gerektirmeyen bir yöntem öngörülmektedir.
a- Çağdaş demokrasilerde, parlamenter sistem ve bu sistemi yaşama geçirecek erkler ayrılığı ilkesi kabul edilmiş; yürütmenin iktidar gücü, yasama ve yargı denetimi ile dengelenmeye çalışılmıştır.
Parlamenter demokratik sistemin ve erkler ayrılığının benimsendiği Anayasamızda da, bağsız koşulsuz Ulus'un olan egemenliği, yasama, yürütme ve yargı alanlarında Ulus adına kullanacak organlar belirtilmiş; yasama ve yargının yürütme organı üzerindeki denetim yetkisi ve bu yetkinin kullanılma biçim ve sınırları çeşitli maddelerde kurala bağlanmıştır.
İktidar gücünün çoğunluk egemenliğine dönüşmesinin parlamenter demokratik sistemi zedeleyeceğini öngören anayasa koyucu, bununla yetinmemiş, Devlet'in başı olan Cumhurbaşkanı'na bir denetim, dengeyi ve uyumu sağlama görev ve yetkisi vermiştir.
Nitekim, Anayasa'nın,
- 8. maddesinde, yürütme yetki ve görevinin, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu'nca
kullanılıp yerine getirileceği,
- 104. maddesinde, Cumhurbaşkanı'nın,
· Anayasa'nın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını
gözeteceği,
· Başbakan ve bakanları atayacağı,
· Gerekli gördüğü durumlarda Bakanlar Kurulu'na başkanlık edeceği ya da Bakanlar
Kurulu'nu başkanlığı altında toplantıya çağıracağı,
· Kararnameleri imzalayacağı,
- 105. maddesinde, Cumhurbaşkanı'nın tek başına yapacağı işlemler dışındaki
tüm kararlarının Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanacağı,
belirtilmiştir.
Bu kurallar, Cumhurbaşkanı'nın, aynı zamanda yürütmenin de başı olduğunu, kararnameleri imzalama yolu ile iktidar gücünü denetleyerek, bu güç ile kamu politikalarının oluşması ve uygulanmasında görev alan üst düzey kamu görevlileri arasındaki dengeyi sağlaması gerektiğini göstermektedir.
Cumhurbaşkanı'nın bu denetim ve dengeleme görev ve yetkisi, bir siyasal partinin tek başına iktidar olduğu ve yasama organında çoğunluğu elde bulundurduğu dönemlerde, çok daha gerekli olmaktadır. Çünkü, bu dönemlerde, özellikle üst düzey kamu görevlileri siyasal güce karşı çok daha korunmasız kalmaktadır.
b- Anayasa'nın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu'nca kullanılıp yerine getirileceği belirtilirken, yürütme işlemlerinin hukuksal geçerlilik kazanabilmesi için her iki tarafın katılmasıyla ortaklaşa yapılması gereği ortaya konulmuştur.
Yine, Anayasa'nın 105. maddesinde, Cumhurbaşkanı'nın, Anayasa ve diğer yasalarda tek başına yapabileceği belirtilen işlemler dışındaki tüm kararlarının Başbakan ve ilgili bakanlarca da imzalanacağı kurala bağlanmıştır. Bu kural, tüm kararlar bağlamında atama kararlarının da Cumhurbaşkanı'nca imzalanması gerektiğini göstermesi yönünden önemlidir. Anayasa'nın 104. maddesinde, Cumhurbaşkanı'na kararnameleri imzalama görev ve yetkisi verilmiş olması da bu yargıyı pekiştirmektedir.
Anayasamızda Cumhurbaşkanı'na kararnameleri imzalama yetkisinin verilmesi üç önemli gerekçeye dayanmaktadır. Bunların birincisi, Cumhurbaşkanı'nın yansızlığı nedeniyle, kararnamelerin, kamu yararına ve kamu hizmetinin gereklerine uygun olmasının sağlanması ve siyasal emellere hizmet etmesinin önlenmesi; ikincisi, Cumhurbaşkanı'na, yürütme alanında Hükümet'e öneri ve uyarılarda bulunma yetkisini kullanabilmesi için olanak yaratılması; üçüncüsü de, Cumhurbaşkanı'nın Devlet'in ve yürütmenin başı olması ve Devlet organlarının düzenli çalışmasını gözetme görev ve yetkisiyle donatılmış bulunmasıdır.
Bu anayasal kurallar karşısında, birer yönetsel işlem olduğunda kuşku bulunmayan atama işlemlerinden, kurumların karar ve uygulama düzeneklerinde önemli işlev gören üst düzey kamu görevlilerine ilişkin olanlarının, hukuksal geçerlilik kazanabilmesi için Cumhurbaşkanı'nca da imzalanması anayasal zorunluluktur.
c- Öte yandan, kamu kurum ve kuruluşları ve dolayısıyla bu kurum ve kuruluşların üst düzey görevlileri, siyasal iktidarın uzmanlık ve hizmet alanındaki deneyim eksikliğini gidermek ve kendi alanında siyasal iktidara yardımcı olmak, değişen iktidarlardan kamu hizmetlerinin etkilenmemesini ve sürekliliğini sağlamakla yükümlüdürler.
Kamu hizmetinin sürekliliği ile kamu görevlilerinin güvencesi arasındaki yakın ilişki, kamu politikalarının oluşmasında karar verme ve bu kararları uygulama konumunda olan üst düzey kamu görevlilerinin atama güvencesinde kamu yararı bulunduğunu göstermektedir.
Devlet organlarının düzenli çalışması, yönetimde istikrarın sağlanmasıyla olanaklıdır. Yönetimde istikrar ise, kamu hizmetinin değişken öğesi olan iktidardaki siyasal partilerle değil, kamu hizmetinin değişmez öğesi olan kamu görevlilerine sağlanacak "görev güvence"siyle gerçekleştirebilecektir.
Cumhurbaşkanı'nın, kamu hizmetlerinde sürekliliği ve istikrarı sağlayan üst düzey görevlilerin atamalarında imzasının bulunması, kimi haksız işlemlerin, siyasal nitelikli atamaların önlenmesi ve dolayısıyla kamu yararı ve kamu hizmetinin gerekleri yönünden de gereklidir.
Anayasamıza göre, yürütmenin iki kanadından birini oluşturan Cumhurbaşkanı, "yansız" niteliğiyle, siyasal nitelikli Hükümet'e karşı kamu görevlisinin güvencesini oluşturmaktadır. Bu güvence, atama kararnamelerinin Cumhurbaşkanı'nca imzalanmasıyla yaşama geçirilmektedir.
Nitekim, bu gerekçeler gözönünde bulundurularak, yukarıda açıklandığı gibi, 4958, 1479 ve 2477 sayılı yasalarda, sosyal güvenlik kurumlarının ve diğer kamu kuruluşlarının yönetim kurullarının seçilmişler dışındaki üyelerinin atanmalarının ortak kararnameyle yapılması kurala bağlanmıştır.
d- Anayasa Mahkemesi'nin 27.04.1993 günlü, E.1992/37, K.1993/18 sayılı kararında,
"Parlamenter hükümet sistemi benimsenen Anayasa'ya göre, Cumhurbaşkanı'nın yürütmenin başı olarak karşı-imza kuralı gereği imzalayacağı kararnameler 104. madde uyarınca yürütme alanına ilişkin görev ve yetkileri ile sınırlı anlaşılmak gerekir."
denilerek, yürütmenin başı olan Cumhurbaşkanı'nın atama kararnamelerini, güvence niteliğinde "karşı-imza" kuramı uyarınca imzalaması gerektiği kabul edilmiştir.
Yüksek Mahkeme'nin aynı kararında;
"Anayasa'nın 104. maddesinde Devletin başı olduğu ve Türk Milletinin birliğini
temsil ettiği belirtilen Cumhurbaşkanı, 8. maddeye göre de yürütme yetki ve
görevini Bakanlar Kurulu ile birlikte kullanır ve yerine getirir.
Devletin başı olan Cumhurbaşkanı Anayasa'da yürütme organı içinde kabul edilmiş
ve aynı zamanda yürütmenin de başı sayılmıştır.
Anayasa'nın 8. maddesinde ..... denilerek yürütme işlemlerinin hukuksal geçerliliği
için her ikisinin de katılmalarıyla ortaklaşa yapılması gereği çok açık bir
biçimde ortaya konulmaktadır.
..........
Başbakan ve tüm bakanların imzaladıkları ÔBakanlar Kurulu Kararnamesi' ile yalnızca
Başbakan ve ilgili Bakanın imzasını taşıyan Ômüşterek kararname'nin de geçerlik
kazanabilmesi için Cumhurbaşkanı tarafından imzalanması anayasal bir zorunluluktur.
..........
Geleneklere dayalı bir kurallar ve kurumlar düzeni olan parlamenter sistemde
önemli devlet işlemlerinin tümü devlet başkanının imzasıyla tamamlanır.
..........
Bakanlık üst düzey görevlerine getirilecek bu yüksek memurlara ilişkin atama
işlemlerinin, Anayasa'da benimsenen parlamenter sistem gereği yürütme organını
oluşturan Adalet Bakanı ve Başbakan ile tarafsız Cumhurbaşkanı'nın onayına sunulması,
Anayasa'nın 8., 104. ve 105. maddeleri yönünden bir zorunluluktur.
..........
Bakanın yanında, onun uzmanlık ve hizmet alanındaki deneyim eksikliğini gidermek,
bu alanlarda bakana yardım etmek ve değişme olasılığı fazla olan Bakanların
değişmesinden kamu hizmetinin etkilenmemesini sağlamak üzere bulundurulan; memur
statüsü içinde ve hizmet kadrosunda en yüksek dereceye yükselmiş böylece teknik
deneyim sahibi ve uzman kimseler olan müsteşarlık, müsteşar yardımcılıkları,
Teftiş Kurulu Başkanlığı ve diğer sayılan üst düzey görevlere aynı yöntemle
atama yapılabilmesi (Bakan'ın önerisi üzerine Başbakan onayı ile), Anayasa'da
benimsenen sistemle bağdaşmamaktadır.
..........
Cumhurbaşkanı'nı böylesine yetkilerle donatıp güçlendiren, parlamenter hükümet
sistemini bütün gerekleriyle uygulamaya koyan, yürütme yetki ve görevinin Cumhurbaşkanı
ve Bakanlar Kurulu'nca yerine getirileceğini belirten bu kurallar karşısında,
kimi atamalarda Cumhurbaşkanı'nın imzasına gerek görmemek, Anayasa'nın 8. maddesine
aykırılık oluşturur."
gerekçelerine yer verilerek, Adalet Bakanlığı'nda üst düzey kamu görevlerine yapılacak atamaların Başbakan'ın onayı ile sonlandırılmasına ilişkin yasa kuralı iptal edilmiştir.
Yine, Anayasa Mahkemesi'nin 19.12.2005 günlü, E.2005/143, K.2005/99 sayılı kararında, Türkiye İstatistik Kurumu'nun üst düzey görevlerine atama yapma yetkisini Kurum Başkanı'na veren yasa kuralı iptal edilirken şu değerlendirme yapılmıştır:
"Buna göre, kamu politikasının tayinine katılan, etkin bir otoriteye sahip olan, kuruluşların amacının gerçekleşmesinde en önemli yetki ve sorumluluklarla donatılan, planlama, örgütlenme, personel ve kadrolarını yöneten, denetim ve temsil gibi işlevleri yerine getiren kamu görevlilerinin, üst düzey yönetici konumunda olmaları nedeniyle bunların atamalarının da müşterek kararname ile yapılması Anayasal zorunluluktur.".
Bu nedenlerle, incelenen Yasa'nın Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulu'nun seçilmişler dışındaki dört üyesinin atanmasını ortak kararname kapsamından çıkarıp bakan onayına bırakan 6. madde düzenlemesi, Anayasa'yla kabul edilen parlamenter demokratik sistemle, Anayasa'nın 8, 104 ve 105. maddeleriyle bağdaşmamaktadır.
Yayımlanması yukarıda açıklanan gerekçelerle uygun görülmeyen 5487 sayılı "Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu", 6. maddesinin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce bir kez daha görüşülmesi için, Anayasa'nın değişik 89 ve 104. maddeleri uyarınca ilişikte geri gönderilmiştir.
Ahmet Necdet SEZER
CUMHURBAŞKANI