Defterdarlık Uzmanlığı Yönetmeliğinin iptal edilen maddeleri

T.C. DANIŞTAY BEŞİNCİ DAİRE

Esas No: 2016/1100
Karar No: 2016/3920

TÜRK MİLLETİ ADINA

Hüküm veren Danıştay Beşince Dairesince işin gereği düşünüldü:

Dava; milli emlak denetmeni olarak görev yapmakta iken, kadro unvanı, 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen Ek 34. madde uyarınca defterdarlık uzmanı olarak değişen davacı tarafından, 25/06/2012 günlü, 28334 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Maliye Bakanlığı Defterdarlık Uzmanlığı Yönetmeliğinin 22. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin, 33. maddesinin 2. fıkrasının (b) ve (c) bendlerinin, 35. maddesinin 2,3,4 ve 6. fıkralarının, 43. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "soruşturma" ibaresi ile aynı fıkranın (b), (d), (e) ve (f) bendlerinin ve Geçici 1. maddesinin 1. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.

Davacı bu talep yanında, 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 17. maddesinin 1. fıkrasının, aynı maddenin 5. fıkrasının (g), (ğ) ve (h) bendlerinin Anayasaya aykırı düzenlemeler içerdiği iddiası ile dosyanın Anayasa Mahkemesine gönderilmesini istemektedir.

Anayasamızın 152. maddesinin son fıkrasında, Anayasa Mahkemesinin işin esasına girerek verdiği red kararının Resmi Gazete'de yayımlanmasından sonra on yıl geçmedikçe aynı kanun hükmünün Anayasaya aykırılığı iddiasıyla tekrar başvuruda bulunulmayacağı düzenlenmiştir.
Davacı tarafından, Anayasa Mahkemesine iletilmesi istenen Kanun Hükmünde Kararı hükümleri ile ilgili olarak, Anayasa Mahkemesince anayasal denetim yapılmış ve 06/06) günlü, E:2011/145; K.2013/70 sayılı karar ile; ilgili maddelerin "mesleğe alınma" ile ilgili hükı dışındaki düzenlemelerine ilişkin olarak ret kararı verilmiş, anılan karar 23/11/2013 günlü, 2 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır.
Yukarıda belirtilen Anayasal düzenleme karşısında, Anayasada öngörülen süre dolmadan yeni bir başvuru yapılması hukuken olanaksız olduğundan, davacının Anayasa aykırılık iddia reddi gerekmektedir.
02/11/2011 günlü, 28103 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Maliye Bakanlığı teşkilat yapısında değişiklikler yapılmış değişikliler kapsamında, 659 sayılı KHK'nın 17. maddesi ile 178 sayılı KHK'ya eklenen El madde ile; "muhasebe denetmeni", "milli emlak denetmeni", "muhasebe uzmanı" ve " emlak uzmanı" kadro unvanları, "defterdarlık uzmanı" şeklinde; "muhasebe denet yardımcısı", "milli emlak denetmen yardımcısı", "muhasebe uzman yardımcısı" ve "milli emlak uzman yardımcısı" kadro unvanları ise, "defterdarlık uzman yardımcısı" şeklinde değiştirilmiştir.
178 sayılı KHK'nın 659 sayılı KHK ile değişik 43. maddesinde ise; Bakanlık teşkilatında defterdarlık uzmanı ve defterdarlık uzman yardımcısı çalıştırılabileceği, defterde uzmanı ve defterdarlık uzman yardımcılarına diğer görevlerinin yanısıra genel bü kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler ve bunlara bağlı işletmelerdeki saymanlıl ve defterdarlık birimlerinde yönetmelikle belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde denetim inceleme yaptırılabileceği, defterdarlık uzmanlarından denetim yapmakla görevlendirilenlerin değiştirme suretiyle atamaya tabi olduğu, bunların görevlendirme, çalışma ve yer değiştirmeleri ilişkin usul ve esasların yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.

178 sayılı KHK'nın 43. maddesine dayalı olarak çıkarılan Maliye Bakanlığı Defterda Uzmanlığı Yönetmeliği incelenmekte olan davanın konusunu oluşturmaktadır.

Yönetmelik maddelerinin incelenmesine geçilmeden önce, Yönetmelikte düzenle kurallara ilişkin genel bir değerlendirme yapmak gerekmektedir.

659 sayılı KHK'dan önce denetim yetkisini haiz olan milli emlak denetmenleri ile bu ye haiz olmayan milli emlak uzmanları, 659 sayılı KHK'nın yürürlüğe girmesiyle defterdarlık uzr kadrosunda istihdam edilmeye başlanmış, söz konusu KHK'da genel düzenlemelere yer verile personelin görev, yetki ve sorumlulukları ile tabi olacakları kuralların düzenlenmesi yönetm bırakılmıştır. Bu kapsamda çıkarılan Defterdarlık Uzmanlığı Yönetmeliğinde, defterdarlık uzmanlarının fiilen ikiye ayrıldığı, uzmanların bir kısmının defterdar emrinde diğer kısmın defterdarlık biriminde görev yapacağı, defterdar emrinde görev yapan uzmanların; denetir soruşturma yetkisini haiz olduğu, yer değiştirmeye tabi olarak görev yapacakları düzenlenmi; defterdarlık biriminde çalışan uzmanların ise; araştırma, inceleme ve proje üretmekle görevli oldukları, denetim ve soruşturma yetkilerinin bulunmadığı, yer değiştirmeye tabi olmadı atandıkları ilde beş yıl çalışma zorunluluklarının bulunduğu yolunda kurallar getirildiği görülmüş Defterdar emrinde görev yapan uzmanların tabi olduğu kurallar ve sahip oldukları ye ile 659 sayılı KHK'dan önce milli emlak denetmeni unvanı ile çalışan kişilerin sahip olduğu ye ve tabi oldukları kurallar arasında bariz bir benzerlik bulunduğu gibi, aynı benzerlik deften biriminde çalışan uzmanlar ile 659 sayılı KHK öncesi milli emlak uzmanı unvanıyla çs personel arasında da bulunmaktadır. Bu durumda, önceden milli emlak denetmeni olarak görev yapan personelin, defterdar emrinde uzman olarak çalıştırılacağı, önceden milli emlak uzmanı olarak görev yapan personelin ise defterdarlık biriminde istihdam edileceği düşünülebilir ise de yönetmelikte böylesi bir kural getirilmediği gibi, hangi uzmanın nerede görev yapacağını belirleme lususunda Maliye Bakanlığına geniş bir takdir yetkisi tanındığı, bu yetki kapsamında defterdar emrinde görev yapan uzmanın, defterdarlık birimde görevlendirilebileceği ya da defterdarlık birimde görevli uzmanın, defterdar emrinde görev yapmak üzere yetkilendırilebıleceği görülmektedir. Bunun sonucu olarak; defterdar emrinde görev yaparken denetim yetkisini haiz defterdarlık uzmanının, defterdarlık biriminde görevlendirilmesi halinde denetlediği makamların biriminde görev yapmaya başlaması kaçınılmazdır.

Anayasanın 10. maddesinde "Kanun önünde eşitlik" ilkesi düzenlenmiş; Anayasa Mahkemesinin çeşitli kararlarında bu ilkenin tanımı yapılmıştır. Anayasa Mahkemesinin 7/09/1988 günlü, K:1988/27 sayılı kararında, "Anayasa'da öngörülen eşitlik ilkesi, 'yasa önünde Bşitlik' olup herkesin aynı hak ve yükümlülüklere sahip olması anlamında değildir. Eşitlik her yönüyle aynı hukuki durumda olanlar arasında söz konusudur. Hukuk felsefesine girmiş_bjr deyimle, 'eşitlerin eşitliği' anlamındadır..."-, 11/09/1999 günlü, K:1999/15 sayılı kararında ise; "Yasa önünde eşitlik ilkesi, hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile hukuksal eşitlik öngörülmektedir. Eşitlik ilkesinin amacı, aynı durumda bulunan kişilerin yasalarca aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak ve kişilere yasa karşısında ayırım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak yasa karşısında eşitliğin çiğnenmesi yasaklanmıştır. Durum ve konumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları gerekli kılabilir. Özelliklere, ayrılıklara dayandığı için haklı olan nedenler, ayrı düzenlemeyi eşitlik ilkesine aykırı değil, geçerli kılar. Anayasa'nın amaçladığı eylemli değil, hukuksal eşitliktir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar ayrı kurallara bağlı tutulursa Anayasa'nın öngördüğü eşitlik ilkesi çiğnenmiş olmaz. Kişisel nitelikleri ve durumları özdeş olanlar için yasalarla değişik kurallar konulamaz." ifadelerine yer verilmek suretiyle eşitlik ilkesi açıklanmıştır.

Personel hukukunun temel kavramlarından olan "kadro"; görev tanımını belirten, görev yerini belirleyen ve sayısı itibarıyla iş yükünü gösteren, memur ile yönetim arasında bağlantıyı sağlayan önemli bir araçtır. Aynı kadroda bulunanların görev tanımı birbirinin aynıdır ve kamu personeline bulunduğu kadro görevi dışında görev verilmesi de hukuken mümkün değildir.

Defterdarlık uzmanlarının tamamı, aynı kadroda görev yapan, birbiriyle özdeş durumda kişiler olup, bu personelin, hiç bir ayrım gözetilmeksizin aynı görev tanımı ile çalışması, aynı kurallara tabi olması, aynı yetkilerle donatılması gerekmektedir. Aksine bir uygulamanın, çalışma barışını ciddi düzeyde zedelemesi ve bu durumun kamu hizmetini olumsuz etkilmesi açısından kabulü mümkün değildir. Maliye Bakanlığı Defterdarlık Uzmanlığı Yönetmeliğinde, aynı kadroda görev yapan personelin farklı yetkilerle donatıldığı ve birbirinden farklı çalışma usullerine tabi kılındığı görülmüş olup; bu ayrımın, Anayasa'da düzenlenen eşitlik ilkesine aykırılık teşkil ettiği sonucuna ulaşılmıştır.

Her ne kadar Yönetmeliğin dayanağı olan 178 sayılı KHK'nın 43. maddesinin ikinci ıkrasında, "...defterdarlık uzmanlarından denetim yapmakla görevlendirilenler.." ifadesine yer verilmek suretiyle, uzmanların denetim görevi ile yetkilendirilebileceği düzenlenmiş ise de- bu ade aynı kadroda görev yapan personelin bu denli keskin bir ayrıma tabi tutulmasına dayanak teşkıl edecek nitelikte görülmemiştir.

Bu açıklamalar ışığında, Yönetmeliğin dava konusu edilen;
35 maddesinin 2,3,4, ve 6. fıkraları ile Geçici 1. maddesinin 1. fıkrasına ilişkin olarak,
Defterdarlık uzmanlarının görev yerlerinin belirlenmesi ve yer değişikliklerini düzenleyen 35. maddede, uzmanların bir kısmının defterdar emrinde bir kısmının ise defterdarlık biriminde görev yapacağı düzenlenmiştir. Anılan madde ve Geçici 1. maddenin 1. fıkrası ile, bu görevlendirmeleri yapma yetkisi Bakanlığın takdirine bırakılmış, ancak, görevlendirilmelerde dikkate alınacak kriterlerin değerlendirilmesine ilişkin herhangi bir usul düzenlenmeyerek, denetim neredeyse olanaksız bir takdir yetkisi tanınmıştır. Bu düzenlemeler, Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen Hukuk Devleti ve 10. maddesinde belirtilen eşitlik ilkeleriyle bağdaşmadığı gibi, persone hukukunun temel kavramlarından olan kadronun, görev tanımı yönünden farklı uygulamalara yol açması yönünden de hukuka aykırıdır.

Öte yandan, yine 35. maddede, defterdar emrinde görev yapan uzmanlar ile defterdarlık biriminde görev yapan uzmanlar farklı yer değiştirme usullerine tabi tutularak, eşitliğe aykır düzenleme yapılmıştır.
33. maddesinin 2. fıkrasının (b) ve (c) bendlerine ilişkin olarak, Defterdarlık uzmanlarının görev ve yetkilerini düzenleyen 33. maddenin iptali istener bentlerinde, defterdar emrinde görev yapan uzmanların, bir takım fiillerle ilgili olarak soruşturma ve inceleme yetkileri ile donatıldığı görülmekte olup, bu yetkiler, defterdarlık biriminde görev yapan uzmanlara tanınmamıştır. Söz konusu ayrım Anayasada düzenlenen eşitlik ilkesine ve hukuka aykırılık teşkil etmektedir.

22. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendine ilişkin olarak,
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, iptal davalarının menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılabileceği hükme bağlanmış,14. maddesinin 3/c bendinde, dava dilekçelerinin "ehliyet" yönünden inceleneceği belirtilmiş; 15. maddesinin 1/b bendinde ise, 14. maddenin 3/c bendinde yazılı hususta kanuna aykırılık görülürse davanın reddine karar verileceği belirtilmiştir.
Menfaat ihlali koşulu, iptal davalarının kabulü ve dinlenebilmesi için aranılan koşullardan biridir. Gerek doktrinde, gerekse yargı içtihatlarında bu koşul, sübjektif ehliyet koşulu olarak kabul edilmekte; genelde, kişisel, meşru ve güncel bir menfaatin varlığı ve bunların ihlali, menfaat ilişkisinin kurulmasında yeterli sayılmakta ve bu husus davanın niteliğine ve özelliğine göre idari yargı mercilerince belirlenmekte; davacının idari işlemle ciddi ve makul, maddi ve manevi biı ilişkisinin varlığı, dava açma ehliyeti için yeterli görülmektedir.
Davacının milli emlak denetmeni olarak görev yapmakta iken, 659 sayılı Kanun Hükmünd Kararname ile defterdarlık uzmanı olarak atandığı görülmekle, Maliye Bakanlığı Defterdarlı Uzmanlığı Yönetmeliğinin defterdarlık uzman yardımcılığı süresi ve yetiştirilmeleriyle ilgili Z maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin menfaatini etkiler mahiyette olmadığı sonucuna varılmıştır.
43. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "soruşturma" ibaresi ile aynı fıkranın (b), (d (e) ve (f) bendlerine ilişkin olarak,
Soruşturma ve inceleme yapan uzmanların, tahkikatları sonucunda rap düzenleyeceklerini kurala bağlayan, Yönetmeliğin "Düzenlenecek raporlar" başlıklı 43. maddesin 1. fıkrasında yer alan "soruşturma" ibaresinin, defterdarlık uzmanlarına denetim yapma göre verilebileceği yolundaki 178 sayılı KHK'nın 43. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan düzenleme1 uygun olduğu; yine 43. maddenin 1. fıkrasının (b), (d), (e) ve (f) bendlerine ilişkin olan tahkikatlar sonucunda, yapılan incelemenin ve ulaşılan sonucun rapora bağlanmasının şi olduğu, aksi halde denetimin somut olarak ortaya konulmasının mümkün olmayacağı, I sebeplerle, anılan düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle; 25/06/2012 günlü, 28334 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Maliye Bakanlığı Defterdarlık Uzmanlığı Yönetmeliğinin 33. maddesinin 2. fıkrasının (b) ve (c) bendlerinin, 35. maddesinin 2,3,4 ve 6. fıkraları ile Geçici 1. maddesinin 1. fıkrasının iptaline; 22. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin iptali istemine ilişkin olarak davanın ehliyet yönünden reddine; 43. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "soruşturma" ibaresi ile aynı fıkranın (b), (d), (e) ve (f) bendlerinin iptal istemi yönünden davanın reddine; dava kısmen iptal kısmen ret ile sonuçlandığından, aşağıda dökümü yapılan 194,10-TL yargılama giderinin yarısı olan 97,05-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına, diğer yarısının ise davalı idareden alınarak davacıya verilmesine; artan 17,00-TL posta ücretinin isteği halinde davacıya iadesine, Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre duruşmasız davalar için belirlenen 1.800,00-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 15/06/2016 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.