Memurlar.Net

T.C.
DANIŞTAY İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2007/1114

Davacı ve Yürütmenin Durdurulmasını İsteyen : Eğitim ve Bilim İşgörenleri Sendikası.

Vekili : Av. Tansu Batur, Av. Bahadır Turan Durmaz, Av. Jale Kural
Meşrutiyet Cad., No:3/14, Kızılay-Ankara.

Davalı : Milli Eğitim Bakanlığı-Ankara.

İsteğin Özeti : 13.4.2007 günlü, 26492 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Eğitim Kurumları Yöneticilerinin Atama Yönetmeliğimin 5. maddesinin 1. bendinin (ç) alt bendi, 8. maddesinin 1/a bendinin 1, 2 ve 3. alt bentleri, 10. maddesi, 11. maddesi, 12. maddesi, 13. maddesi, 14. maddesinin 1. bendinin (a) alt bendi ve 15. maddesinin iptali ve yürütmenin durdurulması istenilmektedir.

Danıştay Tetkik Hakimi: B. Ufuk Kadıgil.
Düşüncesi : Anılan Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. bendinin (ç) alt bendi, 8. maddesinin 1/a bendinin 1, 2 ve 3. alt bentleri, 10. maddesi, 11. maddesi, 12. maddesi, 13. maddesi, 14. maddesinin 1. bendinin (a) alt bendi ve 15. maddesi yönünden 2577 sayılı Kanun'un 27/2. maddesinde öngörülen koşullar gerçekleşmiş olduğundan, yürütmenin durdurulması isteminin davalı idarenin birinci savunmasının alınmasına kadar kabulüne karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı : S. Sema Kabukçu.
Düşüncesi : 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 27 nci maddesi uyarınca yürütmenin durdurulması isteminin karara bağlanabilmesi için, davalı idarenin savunmasının alınması gerekeceği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay İkinci Dairesi'nce işin gereği düşünüldü:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 2. maddesinde; Türkiye Cumhuriyeti'nin, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyai bir hukuk Devleti olduğu vurgulanmıştır. Belirtilen bu ilkelerin gereği olarak, 138. maddenin 4. fıkrasında; Yasama ve yürütme organları ile idarenin, mahkeme kararlarına uymak zorunda olduğu, bu organlar ve idarenin, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremeyeceği ve bunların yerine getirilmesini geciktiremeyeceği kuralına yer verilmiş; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Kararların sonuçları" başlıklı 28. maddesinin 4001 sayılı Kanun'un 13. maddesi ile değişik 1. bendinde de; "Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye ve eylemde bulunmaya mecburdur." hükmü yer almıştır. Söz konusu hükümler uyarınca, idarenin maddi ve hukuki koşullara göre uygulanabilir nitelikte olan bir yargı kararını "aynen" ve "gecikmeksizin" uygulamaktan başka bir seçeneği bulunmamaktadır. Bu hükümlerin oluşturulma nedenlerinden birisi de, temel amacı kamu yararını gerçekleştirmek olan yönetsel faaliyetlerin yaratıcısı durumundaki idarenin, bu amacı sağlamak için yapacağı işlem ve eylemlerin türünü, zamanını ve yöntemini belirlemede sahip bulunduğu takdir yetkisinin sınırlarının çiziminde, hukuka uygunluk denetimi sonrasında oluşan kararların, oldukça önemli bir kaynak durumunda olmasıdır.

Diğer taraftan, bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı da kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa'dan, tüzükler yürürlüğünü kanunlardan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanun ve tüzüklerden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır. Belirtilen hiyerarşinin, yönetmelikler bakımından bir ifadesi niteliğini taşıyan Anayasa'nın 124. maddesinde de; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri kuralına yer verilmiştir.
Belirtilen bu genel hukuk ilkeleri ışığında ve Anayasamız bağlamında şu hususu vurgulamak yerinde olacaktır; hukuksal düzenlemelerin oluşturulması sırasında, üst hukuk normlarına uygunluğu gözetme ve Türk Milleti adına yargı yetkisini kullanan Anayasal kuruluşların iradeleri ile örtüşen amaçsal çaba taşıma, "Hukuk Devleti" ilkesinin eylemsel yansımalarıdır. Dolayısıyla, idarelerin belli bir hukuksal düzenlemeyi gerçekleştirmek isterken, üst hukuk normlarına uygunluğu gözetmeleri ve yargısal kararlarla ortaya konan amaçların normatif kurallarda vücut bulmasını sağlamaları, hukuki bir zorunluluktur.

Milli Eğitim Bakanlığına bağlı örgün ve yaygın eğitim okul ve kurum yöneticiliklerine atanacaklara ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanıp, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve 3797 sayılı Milli Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 56. maddesine dayanılarak çıkarılan Milli Eğitim Bakanlığı Eğitim Kurumları Yöneticilerinin Atama Yönetmeliği, 13.4.2007 günlü, 26492 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiş ve 11.1.2004 günlü, 25343 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Milli Eğitim Bakanlığı Eğitim Kurumları Yöneticilerinin Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'ni yürürlükten kaldırmıştır.

Milli Eğitim Bakanlığı Eğitim Kurumları Yöneticilerinin Atama Yönetmeliğinin "Temel ilkeler" başlıklı 5. maddesinde, eğitim kurumu yöneticiliklerine atamada esas alınacak temel ilkeler belirlenmiş ve anılan maddenin 1. bendinin (ç) alt bendinde, atamalarda, kamu yaranı ve hizmet gereklerinin birlikte değerlendirileceği kuralına yer verilmiştir. Anılan Yönetmeliğin "Yönetici olarak atanacaklarda aranacak şartlar" başlıklı 8. maddesinde, eğitim kurumu yöneticiliklerine atanacaklarda aranacak özel şartlar sayılmış ve anılan maddenin 1. bendinin (a) alt bendinde, (C) tipi eğitim kurumu müdürlüğüne atanacaklarda; eğitim kurumu yöneticiliklerinde en az bir yıl, (B) tipi eğitim kurumu müdürlüğüne atanacaklarda; eğitim kurumu yöneticiliklerinde en az iki yıl ve (A) tipi eğitim kurumu müdürlüğüne atanacaklarda; eğitim kurumu yöneticiliklerinde en az üç yıl görev yapmış olmanın özel şart olarak aranılacağı belirtilmiştir. Söz konusu Yönetmeliğin 10. maddesinde, müdür yardımcılığına atama; 11. maddesinde, müdür başyardımcılığma atama; 12. maddesinde, eğitim kurumu müdürlüğüne atama; 13. maddesinde, eğitim kampusu müdürlüğüne atama; 14. maddesinde, statü değişikliği olan eğitim kurumu yöneticiliklerine atama ve 15. maddesinde de, Bakanlığa doğrudan bağlı eğitim kurumları ile öğretmen evi ve akşam sanat okulu (ASO) yöneticiliklerine atama usul ve esasları düzenlenmiştir.

Milli Eğitim Bakanlığı Eğitim Kurumları Yöneticilerinin Atama Yönetmeliğimin hukuksal etkisinin yöneldiği alanın, doktrinde statü hukuku olarak adlandırılan alan içerisinde kalması nedeniyle, bu alan bağlamında yapılacak yorum ve değerlendirmeler, uyuşmazlığın çözümü açısından etkili olacak hukuksal argümanlara ulaşmayı sağlayacaktır.

Buna göre, kamu görevlilerinin hak, ödev ve sorumluluklarını belirleyen kurallardan oluşan memurluk statüsü, yasalarla düzenlenmiş ve bu düzenleniş; statü hukuku olarak adlandırılan bir hukuk alanının oluşmasına yol açmıştır. Bu alan da, kendine özgü hukuksal argümanları yaratmıştır. Bu argümanlara; kariyer ve liyakat ilkeleri ve atama tasarrufunda takdir yetkisinin kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlı biçimde kullanımının gerekliliği gibi kavramlar örnek olarak verilebilir.

Yukarıda belirtilen bu argümanlara, söz konusu Yönetmeliğin dayanak olarak gösterdiği normatif düzenlemeler açısından değinilecek olursa;
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 3. maddesinde, "Kariyer" ve "Liyakat" ilkeleri bu Kanun'un temel ilkeleri olarak belirlenmiş; "Kariyer İlkesi", Devlet memurlarına yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlamak; "Liyakat İlkesi" ise, Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini liyakat sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmak olarak tanımlanmıştır.

Bununla birlikte, 3797 sayılı Milli Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un "Yöneticilerin sorumlulukları ve nitelikleri" başlıklı 56. maddesinde de; " Yönetim görevlerine atanma ve bu görevlerde yükselmede kariyer ve liyakat esas alınır. Yönetim görevlerine atanacaklarda aranacak nitelik ve diğer şartlar Bakanlıkça yürürlüğe konulacak yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmek suretiyle söz konusu ilkelerin önemi, Milli Eğitim Bakanlığı personeli açısından vurgulanmıştır.

Görüldüğü üzere, Kanun, Devlet memurluğunu bir meslek olarak kabul etmekte ve bunlara, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlanmasını, sınıflar içinde ilerleme ve yükselme işlemlerinin liyakat ilkesine dayandırılmasını öngörmektedir. Bu iki ilkenin temelinde, objektif kurallar çerçevesinde işin ehline verilmesi ve hak etme kavramı yatmakta olup, kamu hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde gerçekleştirilmesinin tek güvencesinin de, hizmetin yetişmiş, ehil kamu görevlilerince yerine getirilmesinden geçmekte olmasıdır.

Diğer taraftan, kamu hizmetinin yürütülmesinde asli unsuru oluşturan ve statü hukukuna tabi olan kamu görevlileri ile ilgili olarak Devlet (dar anlamda idarenin) tarafından tesis edilen tek taraflı irade açıklamaları, çeşitli görünüm biçimleri içerisinde somutlaşmaktadır. Bu irade açıklamalarından bir tanesi de; atama tasarrufudur. Atama tasarrufunun da çeşitli görünüm biçimlerinde somutlaştığı, kamu görevine girişin bir kadroyla ilişkilendirme ile başladığı, görev sırasındaki geçişlerin (yatay veya dikey) hep bir kadrodan diğerine geçiş biçiminde olduğu görülmektedir, idarenin takdir yetkisi içerisinde re'sen kullanabileceği bir yetki durumunda olan atama tasarrufu, aynı zamanda kamu görevlisinin mevzuatın öngördüğü koşulların varlığı halinde talep edebileceği bir hak olarak da ifade edilebilir.

657 sayılı Kanun'un "Bir Sınıftan Başka Bir Sınıfa Geçme" başlıklı 71. maddesinde; "Memurların eşit dereceler arasında veya derece yükselmesi suretiyle sınıf değiştirmeleri caizdir. Bu şekilde sınıf değiştireceklerin geçecekleri sınıf ve görev için bu Kanunda veya kuruluş kanunlarında belirtilen niteliklere sahip olmaları şarttır. Bu durumda sınıfları değişenlerin eski sınıflarının derecesinde elde ettikleri kademelerde geçirdikleri süreler yeni sınıflardaki derecelerinde dikkate alınır. Kurumlar, memurlarını meslekleri ile ilgili sınıftan genel idare hizmetleri sınıfına veya genel idare hizmetleri sınıfından meslekleri ile ilgili sınıfa, görev ve unvan eşitliği gözetmeden kazanılmış hak aylık dereceleriyle atayabilirler " hükmüne yer verilmiştir. Bu kuralla, memurların sınıflarının da değiştirilmesi suretiyle naklen atanmaları konusunda idareye takdir yetkisi tanınmıştır.
Yine, anılan Kanun'un "Memurların Kurumlarınca Görevlerinin ve Yerlerinin Değiştirilmesi" başlıklı 76. maddesinin 1. fıkrasında; "Kurumlar, görev ve unvan eşitliği gözetmeden kazanılmış hak aylık dereceleriyle memurları bulundukları kadro derecelerine eşit veya 68. maddedeki esaslar çerçevesinde daha üst, kurum içinde aynı veya başka yerlerdeki diğer kadrolara naklen atayabilirler." kuralı yer almıştır. Bu kuralla da, memurların sınıflarının değiştirilmeksizin naklen atanmaları konusunda idareye takdir yetkisi tanınmıştır.

Belirtilen hükümlerdeki bu yetkinin kullanımı, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olmalıdır. Kamu yararı ve hizmet gerekleri gözardı edilerek kullanım ise, yönetsel işlem niteliğindeki atama tasarrufu işlemin sebep ve amaç yönlerinden hukuka aykırılık durumunu oluşturur.

Bu anlatım, değerlendirme ve sonuçlar karşısında, anılan Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. bendinin (ç) alt bendi, 8. maddesinin 1/a bendinin 1, 2 ve 3, alt bentleri, 10. maddesi, 11. maddesi, 12. maddesi, 13. maddesi, 14. maddesinin 1. bendinin (a) ait bendi ve 15. maddesi ile gerçekleştirilen düzenlemelerin, yukarıda belirtilen genel hukuk ilkelerine, normatif düzenlemelere ve de yürürlükten kalkan Yönetmeliğe ilişkin davalarda verilen Danıştay İkinci Dairesi kararlarının özünde yatan amaca uygunluk taşımadığı, şöyle ki: söz konusu hükümlerde, atama tasarrufunu gerçekleştirecek idareye, takdir yetkisini kullanırken hiçbir kıstasla bağlı tutmayacak ölçüde serbestlik tanıyıcı bîr yaklaşımın benimsendiği, bu serbestliğin ise, nesnelliği ortadan kaldırıcı ve dolayısıyla sübjektif değerlendirmelerin oluşabilmesine yol açıcı etkilerinin olduğu, yöneticilik görevine aday olmak isteyecek kamu görevlilerinin haberdar edilmesini sağlayacak bir sistemin öngörülmediği, değerlendirmelerin; kariyer, liyakat, sınav ve benzeri objektif ölçütlere göre gerçekleştirilmesini içeren bir normatif yapının bulunmadığı, öngörülen bazı kıstasların ise, yönetici olarak atanacaklarda aranacak özel şartlarda belirtilen süre kıstasında olduğu gibi, yürürlükten kalkan Yönetmeliğe göre daha az kıdemi esas alan ve kamu yararı ve hizmet gerekleri açısından olumlu katkısının ne olduğu belirsiz olan kıstaslardan meydana geldiği tartışmasızdır.

Açıklanan nedenlerle, anılan Yönetmeliğin dava konusu 5. maddesinin 1. bendinin (ç) alt bendi, 8. maddesinin 1/a bendinin 1, 2 ve 3. alt bentleri, 10. maddesi, 11. maddesi, 12. maddesi, 13. maddesi, 14. maddesinin 1. bendinin (a) alt bendi ve 15. maddesi yönünden yürütmenin durdurulması isteminin davalı idarenin birinci savunması alınıp yeni bir karar verilinceye kadar kabulüne, kararın tebliğinin 2577 sayılı Kanun'un 27. maddesinin 4. bendi hükmü uyarınca memur eliyle yaptırılmasına, 30.4.2007 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.

Başkan Uye Uye
Mustafa Murat Ayfer
BİRDEN CEBECİ ÖZDEMİR
Üye Üye
Kırdar Ayla
ÖZSOYLU GÜNENÇ