Sezer, veto gerekçeleri arasında teftiş kurullarının kaldırılmasını da gösterdi

Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer'in konuya ilişkin görüşleri şu şekildedir:

6- İncelenen Yasa'nın 38. maddesinde denetimin tanımı yapılmış, 39. maddesinde denetimin kapsamı ve türleri belirlenmiş, 40. maddesinde de denetlemeye yetkili kurumlar gösterilmiştir.

Bu maddelerin birlikte incelenmesinden kamu yönetiminde denetim sisteminin tümüyle değiştirildiği görülmektedir. Getirilen sistemde;

- Denetimin, iç denetim ve dış denetim olarak ikiye ayrıldığı,

- İç denetimin, hataların önlenmesi, risk ve zayıflıkların belirlenmesi, iyi uygulama örneklerinin yaygınlaştırılması, yönetim sistemlerinin ve süreçlerinin geliştirilmesi amacıyla yapılan denetim olduğu,

- Dış denetimin, kamu kurum ve kuruluşlarının hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, tüm etkinlik, karar ve işlemlerinin, kurumsal amaç, hedef, plan ve yasalara uygunluk yönünden incelenmesi anlamına geldiği,

- İç ve dış denetimin, hukuka uygunluk, mali denetim ve performans denetimini kapsadığı,

- Hukuka uygunluk denetiminin, eylem ve işlemlerin ilgili yasa, tüzük, yönetmelik ve diğer yazılı kurallara uygunluğunun denetlenmesi olduğu,

- İç denetimin, kamu kurum ve kuruluşlarının kendi yöneticileri ya da kurumun üst yöneticisinin görevlendireceği içi denetim elemanlarınca yürütüleceği,

- Dış denetimin Sayıştay'ca yapılacağı ya da yaptırılacağı,

belirtilmektedir.

Bu kurallardan kimilerinin anayasal ilkeler, denetimin gerekleri ve kamu yararı yönünden irdelenmesinde yarar bulunmaktadır.

a- İncelenen Yasa'nın, denetlemeye yetkili kurumları gösteren 40. maddesi ile bakanlıklar, bağlı ve ilgili kuruluşların örgütlenmesine ilişkin maddelerinde, Türk yönetim yapısında köklü geçmişi bulunan, yolsuzluklarla savaşımda önemli çalışmalar yürüten teftiş kurullarına yer verilmediği görülmektedir.

Merkezi yönetim, yönetsel etkinlikler alanında, yasal düzenlemelerin merkez olarak kabul ettiği bir yerde toplanmış bulunan üst düzey yöneticilerin aldıkları karar ve yaptıkları yürütülebilir işlemlere, Devlet tüzelkişiliğinin yetki alanında bulunan tüm örgütsel birim ve görevlilerce uyulması ve bunları uygulaması anlamına gelmektedir.

Hukuksal bir kurum ve kavram olan hiyerarşi, merkezi yönetimin yukarıda yer verilen anlamı karşısında, "idarenin bütünlüğü"nün söz konusu olduğu örgütlenmede, merkezden yönetimin gerçekleşme yöntemi ve aracıdır.

Bu yöntem ve aracın geçerli kılınabilmesinin en etkin yolunun ise hiyerarşik denetim olduğunda duraksama bulunmamaktadır.

Yukarıda ayrıntılarıyla açıklandığı gibi, Anayasa'da, "idarenin bütünlüğü ilkesi"nin gerçekleştirilmesinin hukuksal araçları olarak, hiyerarşi, yetki gerişliği ve idari vesayet kurumlarına yer verilmiştir. Bu kurumların her birinin "denetim" olgusunu içinde taşıdığı, bu yönüyle Devlet aygıtının örgütlenmesine ilişkin düzenlemelerin, bu kurumlara yer vermesinin anayasal bir zorunluluk olduğu tartışmasızdır.

Uluslararası standartlarda teftiş kavramı, "denetim", "soruşturma", "yönetim" ve danışmanlık" işlevlerini ve bu işlevleri yürütecek uzmanları içermektedir.

Gerek yukarıda ortaya konulan anayasal ilkeler, gerek içerdiği öğeler gözönünde bulundurulduğunda, teftiş hizmeti, yalnızca yönetsel etkinliklerin yürütülmesinde usulsüzlüklerin ve yolsuzlukların ortaya çıkarılmasından, soruşturulmasından, bunların önlenmesi ve hizmetin daha etkin ve verimli kılınması için alınacak önlemlerin araştırılmasından ibaret olmayıp, aynı zamanda hiyerarşik denetimin ve vesayet denetiminin bu alanda uzmanlaşmış, yetkin, güvenceye sahip, siyasal istencin etkisinden soyutlanmış denetim elemanları eliyle yapılarak, idarenin bütünlüğü ilkesinin yaşama geçirilmesinin aracı olarak da görülmelidir.

İncelenen Yasa'da öngörülen iç denetim etkinliği ise, teftişi etkili kılan uzmanlaşmış, yetkin, mesleki güvenceye sahip, siyasal istencin etkisinden soyutlanmış denetim elemanının yokluğu nedeniyle teftiş olgusundan uzaklaşmakta, daha çok üst yöneticinin kontrol ve gözetim etkinliğine indirgenmektedir.

Yasa'daki iç denetim tanımının, teftiş olgusunun en önemli işlevi olan soruşturmayı kapsamadığının özellikle vurgulanması gerekir. Bu yönüyle, iç denetimin hukuksal anlamda bir teftiş ve denetim niteliğini taşımadığı ortaya çıkmaktadır.

Denetim elemanları aracılığıyla yolsuzlukları ve hukuka aykırılıkları saptamak ve önlemlerini almakla yükümlü olan merkezi yönetim, bunun dışında, yerel yönetimlerle ilgili olarak çıkardığı yasalar ve saptadığı standartlar uyarınca yaptığı düzenlemelerin uygulanmasını izlemek ve gerçek gereksinimleri karşılayıp karşılamadığını, bunlarda değişiklik yapılması gerekip gerekmediğini, aksayan yönlerin neler olduğunu bilmek ve gerekli önlemleri almak durumundadır.

Bu izlemenin ise, ancak kamu yönetimini her yönüyle çok iyi bilen, alanında uzmanlaşmış kişilerden oluşan denetim kuralları eliyle yapılabileceği açıktır. Bu nitelikte bir görevi herhangi bir kamu görevlisinin yapabileceğini varsaymak gerçeğe uygun olmadığı gibi, sağlayacağı yararlar da son derece sınırlıdır.

Öte yandan, incelenen Yasa ile kamu yönetimi hizmetlerinin büyük bölümü yerel yönetimlere devredilmekte olduğuna göre, yerel yönetimlerin uzmanlaşmış kişi ve kurullar eliyle teftiş ve denetime bağlı tutulmaları daha da önem kazanmaktadır.

Sonuç olarak, incelenen Yasa'da öngörülen, kontrol ve gözetim işlevinden ibaret olan iç denetimin, bu yönüyle, gerek hiyerarşik, gerek idari vesayet denetimini kapsamadığı, getirilen düzenlemenin idarenin bütünlüğü ilkesinin gerçekleşme araçlarından biri olan denetim işlevini etkisiz kılacağı açıktır.

Bu nedenle, öngörülen iç denetim sistemi ve bu alanda teftiş kurullarının kaldırılması yerinde ve kamu yararına uygun görülmemektedir.

b- İncelenen Yasa'nın dış denetime ilişkin düzenlemeleri üzerinde ayrıca durulması uygun olacaktır.

aa- Yukarıda da açıklandığı gibi, Yasa'nın 40. maddesinde, merkezi yönetime dahil kurum ve kuruluşlarla il özel yönetimleri , belediyeler, bunlara bağlı kuruluşlar ve yerel yönetim birliklerinin dış denetiminin Sayıştay'ca yapılacağı belirtilmiştir.

Yasa'nın 39. maddesine göre Sayıştay'a verilen dış denetim görevi, mali denetim yanında, kapsama giren kurum ve kuruluşların tüm eylem ve işlemlerinin hukuka uygunluk ve performans denetimini de kapsamaktadır.

İncelenen Yasa'nın,

- 40. maddesinin ikinci fıkrasında, mali-idari ayrımı yapılmadan genel söylemlerle, merkezi yönetime dahil tüm kurum ve kuruluşların, il özel yönetimlerinin, belediyelerin, bunlara bağlı kuruluşların, yerel yönetim birliklerinin "dış denetim"inin Sayıştay'ca yapılacağının belirtilmiş olması,

- Aynı maddenin üçüncü fıkrasında, yerel yönetimler, bunların bağlı kuruluşları, işletmeleri ve yerel yönetim birliklerinin mali işlemler dışındaki diğer yönetsel işlemlerinin İçişleri Bakanlığı'nca yapılacağının belirtilmesine karşın, merkezi yönetimler ile bağlı ve ilgili kuruluşların mali işlemler dışındaki diğer yönetsel işlemleri için dış denetim yöntemi öngörülmemiş olması,

- 39. maddesinin ikinci fıkrasında, "dış denetim" tanımlanırken, "kamu kurum ve kuruluşlarının hesap verme sorumluluğu çerçevesinde bütün faaliyet, karar ve işlemlerinin, kurumsal amaç, hedef ve planlara ve kanunlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının değerlendirilmesidir" genel söyleminin kullanılmış olması,

Her ne kadar, bu tanımda, "hesap verme sorumluluğu çerçevesinde" anlatımı kullanılmış ise de, bu anlatımın, Yasa'nın 1. maddesinde belirlenen kamu yönetimi amacının yinelenmesine dönük genel ve soyut bir söylem olması,

- Aynı maddenin, kamu kurum ve kuruluşlarının iç ve dış denetiminin kapsamını belirleyen üçüncü fıkrasının, "Kamu kurum ve kuruluşlarının iç ve dış denetimi; hukuka uygunluk, mali denetim ve performans denetimini kapsar" biçimindeki düzenlemesinden, "mali denetimin" üç denetim alanından yalnızca birini göstermesi,

- 39. maddenin üçüncü fıkrasının (a) ve (c) bentlerindeki "hukuka uygunluk" ve "performans" denetimlerinin tanımlarının kapsamı,

Sayıştay denetiminin, mali işlemler yanında kapsama giren kamu kurum ve kuruluşlarının tüm eylem ve işlemlerinin hukuka uygunluk ve performans denetimini de kapsadığını göstermektedir.

Ayrıca, 10.12.2003 günlü, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Yasası'nın "Dış denetim" başlıklı altıncı kısmının tümüyle Sayıştay'a ayrılmasına, dış denetim için başkaca bir kurum ya da kuruluş öngörülmemesine karşın, 68. maddesinde, Sayıştay'ca yapılacak denetimin "harcama sonrası mali denetim" olduğu açıkça belirtilmiştir.

Her iki yasa kuralı arasındaki fark, incelenen Yasa'da öngörülen Sayıştay'ın dış denetiminin geniş kapsamlı olduğunu göstermektedir.

Anayasa'nın 160. maddesinde, Sayıştay'ın, genel ve katma bütçeli kurumların tüm gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek, sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve yasalarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevli olduğu belirtilmiştir.

Maddeden de anlaşılacağı gibi, Sayıştay, mali denetim yetki ve görevi ile donatılan bir anayasal kurumdur.

Her ne kadar, maddede, Sayıştay'a "inceleme ve denetleme" görev ve yetkisinin yasalarla verilebileceği öngörülmüşse de, buradaki "denetim" sözcüğü de mali denetimi kapsamaktadır. Çünkü, 160. maddenin ana düzenlemesiyle Sayıştay'a yalnızca mali denetim görevi ve yetkisi verilmiştir. Ayrıca, yasalarla verilecek "denetim" görevi, "hükme bağlama" yetkisiyle birlikte anılmıştır. Sayıştay'ın hükme bağlama yetkisinin mali denetimle ilgili olduğunda kuşku bulunmamaktadır.

Bu nedenle, incelenen Yasa'yla Sayıştay'a verilen "hukuka uygunluk" ve "performans" denetim yetki ve görevinin Anayasa'nın 160. maddesine uygun düşmediği sonucuna varılmaktadır.

bb- İncelenen Yasa'nın 40. maddesinde, Sayıştay dış denetim görev ve yetkisiyle donatılırken, ".... dış denetimi .... Sayıştay tarafından yapılır veya yaptırılır" kuralına yer verilerek, Sayıştay'ın dış denetim yetkisini devretmesine olanak sağlanmıştır.

Bu düzenleme uyarınca Sayıştay, kapsama giren kurum ve kuruluşların denetimlerini özel ve bağımsız denetim şirketlerine yaptırabilecektir.

Yukarıdaki bölümlerde ayrıntılarıyla açıklandığı gibi, Anayasa'nın 6. maddesinde, hiçbir kimse ya da organın kaynağını Anayasa'dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağı; 128. maddesinde, Devlet'in genel yönetim ilkelerine göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlilerince yerine getirileceği kurala bağlanmıştır.

Bu kural uyarınca, Sayıştay'ın genel yönetim ilkelerine göre yürütülen asli ve sürekli görev olduğunda kuşku bulunmayan denetim görevini kamu görevlileri eliyle yerine getirmesi zorunludur. Bu da, denetim görevinin doğrudan Sayıştay'ca yapılması gerektiği anlamına gelmektedir.

Ayrıca, Anayasa'nın 160. maddesinde de, Sayıştay'ın öngörülen hizmetleri "yapmakla" görevli olduğu belirtilmiş; Sayıştay'a bu görevleri kendi dışında bir kurum ya da kuruluşa "yaptırma" yetkisi verilmemiştir.

Bu nedenle, İncelenen Yasa'nın, dış denetim görevini özel ve bağımsız denetim kuruluşlarına yaptırılmasına olanak sağlayan 40. madde düzenlemesi, Anayasa'nın 128 ve 160. maddeleriyle bağdaşmamaktadır.