Sayıştay'ın Türkiye Büyük Millet Meclisine sunduğu 2025 yılı düzenleyici ve denetleyici kurumlar raporlarında, iki kurumda aynı ihlal tespit edildi. Tespit edilen ihlal, Kamu İhale Kanunu'nun 62'nci maddesinin (e) bendindeki personel çalıştırmaya dayalı hizmet alımı yasağı. Kamu ihale mevzuatını uygulamak ve denetlemekle görevli KİK, 09.10.2025'te Havelsan ile 356 gün süreli "Kamu Alımlarının Dijital Dönüşümü, Araştırma, Geliştirme, Bakım ve Destek Hizmet Alımı" sözleşmesi imzaladı. Yaklaşık maliyeti 183 milyon TL olan iş, Kanun'un 22/c maddesi kapsamında doğrudan temin yoluyla yapıldı. Sayıştay'a göre bu işte çalışan personel Kurum personeli gibi çalışıyor, mesaisinin tamamını KİK'e harcıyor ve sözleşme maliyetinin tamamı işçilikten oluşuyor. KİK alımın danışmanlık hizmeti olduğunu savundu. Sayıştay bu savunmayı kabul etmedi ve alımın danışmanlık olması halinde bile doğrudan temin değil, belli istekliler arasında ihale usulüyle yapılması gerektiğini vurguladı. Nükleer Düzenleme Kurumu (NDK) ise bilişim personelini Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı kuruluşlarına tanınan 3/o istisnası üzerinden hizmet alımıyla çalıştırdı. NDK, 2022'den beri istediği sözleşmeli bilişim kadrolarından 8'ini ancak 19.11.2025'te alabildi. Her iki bulgu da denetim görüşünü etkilemeyen "diğer bulgular" arasında yer aldı.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun yasak hükmü ne diyor?
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 62'nci maddesinin (e) bendi, 2017'deki taşeron düzenlemesiyle birlikte kamuda personel çalıştırmaya dayalı hizmet alımını büyük ölçüde yasakladı. Hüküm, 5018 sayılı Kanun'a ekli (I), (II), (III) ve (IV) sayılı cetvellerdeki idareleri kapsıyor. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar da (III) sayılı cetvelde yer alıyor.
Sayıştay raporunda yasağın tanımı şöyle aktarıldı:
"Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımının; bu Kanun ve diğer mevzuattaki hükümler uyarınca ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70'lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden işlere ilişkin hizmet alımlarını ifade ettiği düzenlenmiştir."
Kanun, danışmanlık hizmetleri, hastane bilgi yönetim sistemi hizmetleri ve çağrı merkezi hizmetlerini bu tanımın dışında tutuyor.
183 milyon TL'lik iş doğrudan temin ile Havelsan'a
Sayıştay, KİK ile Havelsan arasındaki sözleşmeyi ve teknik şartnameyi inceledi. Rapora göre yüklenicinin sağladığı personel, KİK'in hiyerarşisi içinde ve Kurumun talimatlarıyla çalışıyor. Raporda şu tespitlere yer verildi:
"Kurum ile Havelsan arasında 09.10.2025 tarihinde imzalanan 356 gün süreli 'Kamu Alımlarının Dijital Dönüşümü, Araştırma, Geliştirme, Bakım ve Destek Hizmet Alımı' işine ait sözleşme kapsamında temin edilen personelin, Kurum personeli gibi çalıştığı, çalışma saatlerinin tamamını Kurum için kullandığı, sözleşme maliyetinin tamamının işçilik giderlerinden oluştuğu ve işin süreklilik arz ettiği tespit edilmiştir."
Teknik şartnamedeki hükümler de bu tespiti destekliyor. Sayıştay'ın aktardığına göre şartnamede şu düzenleme bulunuyor:
"Proje kapsamında yüklenicinin sağlayacağı personelin Kurum personeli ile beraber Kurum tarafından belirlenecek hiyerarşik yapı içinde Kurum talimatları doğrultusunda çalışacağı belirtilmiş olup bu kişilerin Kurum tarafından belirlenen büro veya bürolarda, ödeme işlemleri hariç her yönüyle Elektronik İhale Dairesi Başkanlığına bağlı olarak görev alacağı hüküm altına alınmıştır."
Sayıştay bu düzenlemeler için şu değerlendirmeyi yaptı: "alınan hizmetin danışmanlık hizmeti değil personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olduğunu kanıtlar niteliktedir."
KİK'in savunması: Danışmanlık hizmeti
KİK, Sayıştay'a verdiği cevapta alımın personel çalıştırmaya dayalı olmadığını savundu. Kurum üç gerekçe öne sürdü: sözleşmenin danışmanlık hizmeti niteliğinde olması, tam zamanlı personelin yanında kısmi zamanlı çalışan personelin de bulunması ve hizmetin 2029 yılında sona erdirilmesinin planlanması.
Sayıştay: Danışmanlıksa ihale yapılmalıydı
Sayıştay, KİK'in gerekçelerini tek tek ele alarak reddetti. Kısmi zamanlı çalışma iddiasına ilişkin değerlendirme şöyle:
"Sözleşme ve teknik şartname hükümlerinde asgari personel sayısının belirlenmiş olması ve personelin 'Kurumda tam zamanlı olarak çalışacak kişiler' şeklinde tanımlanması, kısmi zamanlı çalışma iddiasıyla bağdaşmamaktadır."
Danışmanlık savunmasına karşı ise alımın yöntemine dikkat çekildi. 4734 sayılı Kanun'un 48'inci maddesine göre, belirli bir tutarı aşan danışmanlık alımları belli istekliler arasında ihale usulüyle yapılmak zorunda. Rapordaki ifade şöyle:
"Yaklaşık maliyeti 183.000.000 TL olan bu iş, 4734 sayılı Kanun'un 13'üncü maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendinde hizmet alımları için öngörülen üst limitin dört katı olarak belirlenen tutarın üzerinde kaldığından, Kanun'un 48'inci maddesinin ikinci fıkrası gereğince doğrudan temin yöntemiyle değil, danışmanlık hizmet alımlarına ilişkin usule uygun olarak belli istekliler arasında ihale usulüyle temin edilmeliydi."
Sayıştay'a göre alımın 22/c kapsamında doğrudan teminle yapılması, KİK'in işlem tarihinde bu işi danışmanlık olarak görmediğini gösteriyor. 22/c, mevcut sistemlerle uyum gerekçesiyle ilk alım yapılan firmadan doğrudan alıma imkan tanıyan bir hüküm.
Hizmetin 2029'da biteceği yönündeki savunmaya da itiraz edildi. Sayıştay'a göre süreklilik, sözleşmenin bitiş tarihine değil ihtiyacın niteliğine bakılarak değerlendirilmeli:
"Kurumun dijital dönüşüm, araştırma, geliştirme, bakım ve destek ihtiyacının niteliği itibarıyla devamlılık göstermesi, alımın süreklilik arz eden bir hizmet ihtiyacının karşılanmasına yönelik olduğunu ortaya koymaktadır."
Sayıştay bulguyu şu sonuçla bağladı:
"Denetleyici ve düzenleyici bir kamu idaresi olan Kamu İhale Kurumunun, 4734 sayılı Kanun'un 62'nci maddesinin (e) bendi gereğince kendi bütçesinden personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapması veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapması mümkün bulunmamaktadır."
Nükleer Düzenleme Kurumunda bilişim personeli istisna maddesiyle çalıştırıldı
Benzer bir tespit Nükleer Düzenleme Kurumu raporunda da yer aldı. NDK, bilişim personelini 4734 sayılı Kanun'un 3/o maddesindeki istisnadan yararlanarak hizmet alımı yoluyla çalıştırdı. Bu istisna, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının bağlı, ilgili veya ilişkili kuruluşlarının birbirlerinden ya da diğer kamu kurumlarından yaptıkları alımları ihale kanununun dışında tutuyor.
Sayıştay, istisnanın 62/e'deki yasağı ortadan kaldırmadığını belirtti:
"Kurumda hizmet alımı kapsamında çalıştırılan bilişim personelinin 3/o istisna maddesi kapsamında hizmet alımı olarak değerlendirilerek çalıştırıldığı ancak ilgili personelin 4734 sayılı Kanun'un 62'nci maddesinde sayılan personel çalıştırmasına dayalı hizmet alımı kapsamında değerlendirilmesine ilişkin şartları taşıdığı ve bu haliyle personel çalıştırmasına dayalı hizmet alımı yapıldığı tespit edilmiştir."
Raporda bu yöntemle kaç kişinin çalıştırıldığı ve hizmetin hangi kuruluştan alındığı belirtilmedi.
Kadro talebi üç yıl sonra karşılandı
NDK'nın cevabı, sorunun kaynağının kadro eksikliği olduğunu gösteriyor. Kurum, sözleşmeli bilişim personeli kadrosu için ilk olarak 2022'de Hazine ve Maliye Bakanlığına başvurdu. Talep çeşitli tarihlerde tekrarlandı. Bakanlık, 19.11.2025'te NDK'ya 8 sözleşmeli bilişim personeli kadrosu tahsis etti. Kurum bu kadrolar için alım sürecini başlattığını bildirdi.
Sayıştay, mevcut alım sürecinin tamamlanması gerektiğini değerlendirdi. İhtiyaç duyulan diğer bilişim personeli için de yeni kadro talep edilmesini istedi.
Bulgular denetim görüşünü etkilemedi
Her iki bulgu da raporların "Diğer Bulgular" bölümünde yer aldı. Sayıştay, KİK ve NDK'nın 2025 yılı mali rapor ve tablolarının tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine vardı. Her iki kuruma da olumlu denetim görüşü verildi.