Kamu kurumlarının eğitim merkezlerinin görev ve sorumlulukları yönerge ile düzenlenebilir mi?

Böyle kapsamlı bir düzenleme Yönetmelik ile yapılmalıydı

Yönergenin içeriği incelendiğinde, Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezinin görevlerinden, burada görev yapan personelin çalışma usul ve esaslarına, merkez müdürünün görev, yetki ve sorumluluklarından, eğitim-öğretim faaliyetinin yürütülmesinde uyulacak usullere ve öğretmenlerin çalışma sürelerine kadar oldukça kapsamlı hususların düzenlendiği görülmektedir.

Dava konusu uyuşmazlığın çözümlenebilmesi için, böylesine kapsamlı bir düzenleme alanına sahip olan bir düzenleyici işlemin, konusu itibarıyla Yönerge şeklinde ve Resmi Gazete'de yayımlanmaksızın düzenlenip düzenlenemeyeceği hususunun açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.

Dava konusu Yönerge ise, anılan Yasa hükmünde; Resmi Gazete'de yayımlanacak Yönetmelik ile düzenlenmesi öngörülen "yetki ve görev alanı ile kamu personeline ait olan ve kamuyu ilgilendiren" hükümler içermektedir.

Bu durumda, Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezi ve Bölgesel Afet ve Acil Durum Eğitim ve Simülasyon Merkezlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile eğitim, öğretim, araştırma, materyal hazırlama, ulusal ve uluslararası literatürü takip etme, bilgi bankası oluşturma, eğitim standartlarını belirleme, eğitim akreditasyon sistemini kurma ve kursiyerlerle ilgili esasların, bir Yönetmelikle düzenlenmesi ve bu yönetmeliğin, 3011 sayılı Kanunun 1. maddesi uyarınca Resmi Gazete'de yayımlanması gerekmekte olup, Resmi Gazete'de yayımlanması gereken bir "yönetmelik" ile düzenlenmesi gereken konuların, Yönerge ile düzenlenmesi mümkün olmadığından, dava konusu Yönerge hükümlerinin hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.

T.C.
DANIŞTAY
İKİNCİ DAİRE
Esas No: 2021/1855
Karar No: 2024/1211

DAVANIN KONUSU:
Davacı Sendika tarafından, . günlü, . sayılı Bakan Oluru ile yürürlüğe giren Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezi Müdürlüğü Eğitim, Öğretim ve Görev Yönergesinin; 6. maddesinin, 12. maddesinin (d) fıkrasının, 17. maddesinin 1. fıkrasının ve aynı maddenin 1. fıkrasının (b), (d) ve (e) bentlerinin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI:
Yönerge hükümleri ile eğitim öğretim hizmetleri sınıfına göre görev yapan, bu şekilde kursiyerlere ders veren personel bakımından bir ayrıma yer verilmemesinin açıkça hukuka aykırı olduğu, memurların çalışma saatlerinin ve esaslarının 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 88., 90. ve 99. maddeleri ile diğer mevzuat hükümleriyle düzenlendiği, Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezinde (AFADEM) görev yapan öğretmenlerin maaşları karşılığı 15 saat ders okutmakla yükümlü bulunduğu, ayrıca 15 saati zorunlu olmak üzere haftada 25 saat ek ders görevi üstlenebildikleri, idari yöneticilik görevi dışında, öğretmenlerin maaşları ve ek dersleri haricinde başka görevleri bulunmadığı, bu haliyle eğitim öğretim hizmetleri sınıfına göre değerlendirilmesi gereken ilgili personelin, kendi hizmet sınıfı dışında çalıştırılmasının mevzuat hükümleri ile 657 sayılı Yasa'nın 45. maddesinde düzenlenen, "Hiçbir memur sınıfının dışında ve sınıfının içindeki derecesinin altında bir derecenin görevinde çalıştırılamaz" hükmüne aykırı olduğu, 657 sayılı Kanunun 103. maddesinin 2. fıkrasında, "Öğretmenler yaz tatili ile dinlenme tatillerinde izinli sayılırlar. Bunlara, hastalık ve diğer mazeret izinleri dışında, ayrıca yıllık izin verilmez" hükmüne yer verildiği, bu hükümden de anlaşılacağı üzere kanunen izinli sayılan öğretmenlerin yaz tatilinde çalışmaya tabi tutulmalarının angarya niteliği taşıdığı gibi açıkça kanuna da aykırılık bulunduğu, Yönerge hükümleri düzenlenirken kanunla getirilen esasların dikkate alınmadığı, bir üst normun aramadığı şartın idarenin alt işlemi niteliğindeki yönergede aranamayacağı, 3011 sayılı Resmi Gazetede Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun gereğince Yönetmelikle düzenlenmesi gereken bir hususun, iç yönerge ile düzenlenerek, eğitim öğretim hizmetleri sınıfındaki personelin mağdur edilmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI:
Usule ilişkin olarak; ehliyet yönünden davanın reddi gerektiği, esasa ilişkin ise; Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının dayanağı 5902 sayılı Kanunla kendisine verilen görevler dahilinde Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezinin görev, yetki ve sorumlulukları ile eğitim, öğretim, araştırma, materyal hazırlama, ulusal ve uluslararası literatürü takip etme, bilgi bankası oluşturma, eğitim standartlarını belirleme, eğitim akreditasyon sistemini kurma ve kursiyerlerle ilgili esasları düzenlemek amacıyla anılan Kanun'un 17. maddesi hükmüyle tanınan "düzenleme yetkisi" kapsamında Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezi Müdürlüğü Eğitim, Öğretim ve Görev Yönergesinin hazırlandığı ve Eğitim Merkezinin iç işleyişi belirlendiğinden, 3011 sayılı Kanuna aykırı bir husus bulunmadığı, Başkanlığa verilen görevler göz önüne alındığında, Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezinin verdiği eğitimin artık sivil savunma konularıyla sınırlı olmadığı, afet ve acil durumlar ile Başkanlığa verilen diğer görevleri de kapsadığı, bu eğitimlerin yalnızca Başkanlığın kendi personeline değil, il afet ve acil durum müdürlükleri, kamu kurum ve kuruluşları, daire ve müesseseler ile gönüllü kişi ve kuruluşların afet ve acil durumlara ilişkin görevleri dolayısıyla görevlendirilen personeli ile yurt dışından ve uluslararası organizasyonlardan gelen kişilere de verildiği, bu sebeple Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezinin eğitim konularının ve görevlerinin yeniden düzenlenmesi ve eğitimlerin daha etkin, verimli ve koordineli hale getirilmesi, Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezi Müdürlüğü Eğitim, Öğretim ve Görevlerinin yeni bir düzenleme ile belirlenmesi gerekliliğini ortaya çıkardığı, Eğitim Merkezinin personelinin de Başkanlık personelinin tabi olduğu usul ve esaslara göre çalışmasının Kanun gereği olduğu, AFADEM'in örgün eğitim kurumlarının takvim yılına göre eğitim veren bir merkez olmadığı, ihtiyaca göre belirlenen plan ve programlar dahilinde, merkezde görev yapan öğretmenler ve Başkanlık içinden ya da dışından gelen teknik personel veya uzman kişiler tarafından verilen eğitim ve öğretim ile faaliyetlerini devam ettirdiği, bu sebeple, bazı dönemlerde öğretmenlerin haftalık saatini dolduracak kadar dersi olmadığı gibi, uzman olduğu konularda eğitim dahi açılmadığı, bu yönüyle Milli Eğitim Bakanlığı'na bağlı okullarda görev yapan öğretmenlerden farklı olan öğretmenleri için AFADEM'in kendi yapısına göre ayrı bir düzenleme yapılmasının hukuka uygun olduğu, herhangi bir mağduriyetlerinin söz konusu olmadığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ DÜŞÜNCESİ:
Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezi ve Bölgesel Afet ve Acil Durum Eğitim ve Simülasyon Merkezlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile eğitim, öğretim, araştırma, materyal hazırlama, ulusal ve uluslararası literatürü takip etme, bilgi bankası oluşturma, eğitim standartlarını belirleme, eğitim akreditasyon sistemini kurma ve kursiyerlerle ilgili esasların, bir Yönetmelikle düzenlenmesi ve bu yönetmeliğin, 3011 sayılı Kanunun 1. maddesi uyarınca Resmi Gazete'de yayımlanması gerekmekte olup, Resmi Gazete'de yayımlanması gereken bir "yönetmelik" ile düzenlenmesi gereken konuların, Yönerge ile düzenlenmesi mümkün olmadığından, dava konusu Yönerge hükümlerinin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI DÜŞÜNCESİ:
Dava, . günlü, . sayılı Bakan Oluru ile yürürlüğe giren Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezi Müdürlüğü Eğitim, Öğretim ve Görev Yönergesinin 6. maddesinin, 12. maddesinin (d) fıkrasının, 17. maddesinin 1. fıkrasının ve aynı maddenin 1. fıkrasının (b), (d) ve (e) bentlerinin iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezi Müdürlüğü Eğitim, Öğretim ve Görev Yönergesinin 1. maddesine göre, bu Yönerge; Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezi ve Bölgesel Afet ve Acil Durum Eğitim ve Simülasyon Merkezlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile eğitim, öğretim, araştırma, materyal hazırlama, ulusal ve uluslararası literatürü takip etme, bilgi bankası oluşturma, eğitim standartlarını belirleme, eğitim akreditasyon sistemini kurma ve kursiyerlerle ilgili esasları düzenlemek amacıyla yürürlüğe konulmuştur.
Yönergenin içeriği incelendiğinde, Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezinin görevlerinden, burada görev yapan personelin çalışma usul ve esaslarına, merkez müdürünün görev, yetki ve sorumluluklarından, eğitim-öğretim faaliyetinin yürütülmesinde uyulacak usullere ve öğretmenlerin çalışma sürelerine kadar oldukça kapsamlı hususların düzenlendiği görülmektedir.
Dava konusu uyuşmazlığın çözümlenebilmesi için, böylesine kapsamlı bir düzenleme alanına sahip olan bir düzenleyici işlemin, konusu itibarıyla Yönerge şeklinde ve Resmi Gazete'de yayımlanmaksızın düzenlenip düzenlenemeyeceği hususunun açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
3011 sayılı "Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun"un 1. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin; a) İşbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen, b) Kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan, c) Kamuyu ilgilendiren Yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kurala bağlanmıştır.
Dava konusu Yönerge ise, anılan Yasa hükmünde; Resmi Gazete'de yayımlanacak Yönetmelik ile düzenlenmesi öngörülen "yetki ve görev alanı ile kamu personeline ait olan ve kamuyu ilgilendiren" hükümler içermektedir.
Bu durumda, Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezi ve Bölgesel Afet ve Acil Durum Eğitim ve Simülasyon Merkezlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile eğitim, öğretim, araştırma, materyal hazırlama, ulusal ve uluslararası literatürü takip etme, bilgi bankası oluşturma, eğitim standartlarını belirleme, eğitim akreditasyon sistemini kurma ve kursiyerlerle ilgili esasların, bir Yönetmelikle düzenlenmesi ve bu yönetmeliğin, 3011 sayılı Kanunun 1. maddesi uyarınca Resmi Gazete'de yayımlanması gerekmekte olup, Resmi Gazete'de yayımlanması gereken bir "yönetmelik" ile düzenlenmesi gereken konuların, Yönerge ile düzenlenmesi mümkün olmadığından, dava konusu Yönerge hükümlerinin hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davanın kabulü ile dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, davalı idarenin usule yönelik itirazı yerinde görülmeyerek, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği düşünüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
16/08/1994 tarihli "Sivil Savunma Kolej Müdürlüğü Eğitim, Öğretim ve Görev Yönergesi" yürürlükten kaldırılarak, . günlü, . sayılı Bakan Oluru ile iç yönerge olarak hazırlanan Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezi Müdürlüğü Eğitim, Öğretim ve Görev Yönergesi'nin yürürlüğe konulması üzerine, anılan Yönergenin 6. maddesinin, 12. maddesinin (d) fıkrasının, 17. maddesinin 1. fıkrasının ve aynı maddenin 1. fıkrasının (b), (d) ve (e) bentlerinin iptali istemiyle bakılmakta olan işbu dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
Dava konusu Yönerge'nin yürürlüğe girdiği tarihteki halinde, Anayasa'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; "Başbakanlık, bakanlık ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmüne yer verilmiş; 01/06/1984 günlü, 18418 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1. maddesinde de; "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin;
a) İşbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen,
b) Kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan,
c) Kamuyu ilgilendiren, Yönetmelikler Resmi Gazete'de yayımlanır.
Ancak, milli emniyet ve milli güvenlikle ilgili olan ve gizlilik derecesi taşıyan yönetmelikler yayımlanmaz." hükmü yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezi Müdürlüğü Eğitim, Öğretim ve Görev Yönergesinin 1. maddesine göre, bu Yönerge; Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezi ve Bölgesel Afet ve Acil Durum Eğitim ve Simülasyon Merkezlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile eğitim, öğretim, araştırma, materyal hazırlama, ulusal ve uluslararası literatürü takip etme, bilgi bankası oluşturma, eğitim standartlarını belirleme, eğitim akreditasyon sistemini kurma ve kursiyerlerle ilgili esasları düzenlemek amacıyla yürürlüğe konulmuştur.

Yönergenin içeriği incelendiğinde, Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezinin görevlerinden, burada görev yapan personelin çalışma usul ve esaslarına, merkez müdürünün görev, yetki ve sorumluluklarından, eğitim-öğretim faaliyetinin yürütülmesinde uyulacak usullere ve öğretmenlerin çalışma sürelerine kadar oldukça kapsamlı hususların düzenlendiği görülmektedir.

Dava konusu uyuşmazlığın çözümlenebilmesi için, böylesine kapsamlı bir düzenleme alanına sahip olan bir düzenleyici işlemin, konusu itibarıyla Yönerge şeklinde ve Resmi Gazete'de yayımlanmaksızın düzenlenip düzenlenemeyeceği hususunun açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.

3011 sayılı Resmi Gazetede Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin; işbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen, kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan ve kamuyu ilgilendiren Yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kurala bağlanmıştır.

Dava konusu Yönerge ise, anılan Yasa hükmünde; Resmi Gazete'de yayımlanacak Yönetmelik ile düzenlenmesi öngörülen "yetki ve görev alanı ile kamu personeline ait olan ve kamuyu ilgilendiren" hükümler içermektedir.

Bu durumda, Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezi ve Bölgesel Afet ve Acil Durum Eğitim ve Simülasyon Merkezlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile eğitim, öğretim, araştırma, materyal hazırlama, ulusal ve uluslararası literatürü takip etme, bilgi bankası oluşturma, eğitim standartlarını belirleme, eğitim akreditasyon sistemini kurma ve kursiyerlerle ilgili esasların, bir Yönetmelikle düzenlenmesi ve bu yönetmeliğin, 3011 sayılı Kanunun 1. maddesi uyarınca Resmi Gazete'de yayımlanması gerekmekte olup, Resmi Gazete'de yayımlanması gereken bir "yönetmelik" ile düzenlenmesi gereken konuların, Yönerge ile düzenlenmesi mümkün olmadığından, dava konusu Yönerge hükümlerinin hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1- . günlü, . sayılı Bakan Oluru ile yürürlüğe giren Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezi Müdürlüğü Eğitim, Öğretim ve Görev Yönergesinin; 6. maddesinin, 12. maddesinin (d) fıkrasının, 17. maddesinin 1. fıkrasının ve aynı maddenin 1. fıkrasının (b), (d) ve (e) bentlerinin İPTALİNE;
2- Aşağıda dökümü yapılan .-TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, artan posta ücretinin kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
3- Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca .-TL vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4- Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 27/02/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.