DSİ'de nakillerin usul ve esaslara göre yapılması hukuka aykırı bulundu

Danıştay ayrıca, çıkarılacak yönetmeliğin de Resmi Gazetede de yayınlanması gerektiğini belirtti.

Normlar hiyerarşisi göz ardı edilmiştir

Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır. Kanunlar ve yönetmelikler açısından yukarıda belirtilen bu durum, daha alt düzeyde yer alan diğer hukuksal metinler ve idari işlemler açısından da geçerlidir.

Önce nakillere ilişkin özel yönetmelik çıkarılacak, ihtiyaç olması halinde de usul ve esaslar çıkartılacaktır

İdarenin üstlendiği kamu hizmetini yerine getirmesi sırasında, değişen koşulları dikkate alarak önceki düzenlemelerle oluşturulmuş olan objektif hukuki durumları değiştirme veya yeniden düzenleme yetkisine sahip olduğu konusunda duraksama bulunmamakla birlikte, personelinin kurum içi atama ve nakillerini düzenleyen özel bir yönetmeliği bulunmayan idarenin, üst hukuk normu niteliğinde olan Yönetmelikle düzenlenmeyen bir konuda, yani Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü emrinde memur statüsünde çalışan personelin, kurum içi isteğe bağlı yer değiştirmelerine ilişkin düzenlemenin, "Usul ve Esaslar" olarak isimlendirilen tasarrufla yapılamayacağı sonucuna varılmaktadır.

T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No: 2022/4003
Karar No: 2025/3082

DAVANIN KONUSU:
Tarım ve Orman Bakanlığının 02/09/2022 günlü, 2587936 sayılı Makam Olur'u ile yürürlüğe konulan "Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Personelinin Yer Değiştirmelerine İlişkin Usul ve Esaslar"ın iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI:
Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü (DSİ) personelinin, 25/06/1983 günlü, 18088 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik hükümlerine tabi olduğu, anılan Yönetmeliğin "Özel Yönetmelikler" başlıklı 28. maddesi gereğince, kurum personelinin yer değiştirme suretiyle atanmalarına ilişkin usul ve esasların "Yönetmelik" ile düzenlenmesi zorunlu olup, Resmi Gazete'de yayımlanan bir yönetmelik yerine "Usul ve Esaslar" şeklinde tesis edilen işlemde üst hukuk normlarına uyarlık bulunmadığı, nitekim, davalı idarece ... günlü, ... sayılı işlemle yürürlüğe konulan "Tayin Dönemi" konulu, 2021/4 Nolu Genelge'nin aynı gerekçeyle yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI:
Kurum personelinin yer değişikliği taleplerinin, iş potansiyeli ve personel ihtiyacı gözetilerek 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 76. maddesi kapsamında gerçekleştirildiği, davaya konu edilen Usul ve Esaslar'ın sadece "isteğe bağlı talepleri" düzenlemek amacıyla yapıldığı; aile birliğinin korunması, sağlık, engellilik, can güvenliği vb. zorunlu hallerin varlığı durumunda personelin yer değişikliği talebinin yılın herhangi bir dönemi veya tarih ile sınırlandırılmadan atamasının yapılacağı, dolayısıyla zorunlu haller kapsamında mazereti bulunanların mağduriyetlerinin söz konusu olmadığı; Genel Yönetmeliğin, kamu kurum ve kuruluşlarında 657 sayılı Kanun'un 72. maddesi kapsamında zorunlu göreve tabi olarak istihdam edilen personeli kapsadığı, bu doğrultuda kamu kurum ve kuruluşlarının, bu Yönetmelik kapsamına giren personelinin yer değiştirme suretiyle atanmalarına ilişkin hususları kendi özel yönetmelikleri ile düzenlemek zorunda olduğu, ancak, yürürlüğe konulan dava konusu Usul ve Esaslar'ın, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 76. maddesi dayanak alınarak hazırlandığı, diğer bir ifadeyle, Genel Müdürlük personelinin, zorunlu yer değiştirmeye bağlı olarak istihdam edilen personel kapsamında bulunmadığından yer değiştirmeye ilişkin işlemlerinin, 657 sayılı Kanun'un 76. maddesi çerçevesinde gerçekleştirildiği, bu nedenle, personelin atanmalarına ilişkin hususların yönetmelikle düzenlenmesine ilişkin yasal bir zorunluluk bulunmadığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenleyici işlemin iptali gerektiği düşünülmüştür.

DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ:
Dava, Tarım ve Orman Bakanlığının 02/09/2022 tarihli ve 2587936 sayılı Bakan Olur'u ile yürürlüğe konulan" Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Personelinin Yer Değiştirmelerine İlişkin Usul ve Esaslar"ın iptali istemi ile açılmıştır.
.
Dava konusu uyuşmazlıkta; Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında 657 sayılı Kanun'un 4/A maddesine göre görev yapan personelin, Genel Yönetmelikte belirtilen mazeret halleri dışındaki isteğe bağlı yer değişikliği suretiyle atanmalarına ilişkin usul ve esaslar, anılan Kanun'un 76. maddesine dayanılarak ''Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Personelinin Yer Değiştirmelerine İlişkin Usul ve Esaslar'' ile belirlenmiştir.
Söz konusu düzenleyici işlemin içeriğinde; tanımlara yer verilmiş, tayin dönemlerinin (Genel Yönetmelikte (m.8), Haziran - Eylül olmasına karşın) Haziran ve Aralık olarak yılda iki ayrı dönemde değerlendirilmek suretiyle sonuçlandırılacağı öngörülmüş, yer değiştirebilmenin şartı olarak personelin asalet tasdikinin yapılmış olmasının zorunluluğu ifade edilmiş, başvuru süreci hakkındaki düzenlemelerden sonra, isteğe bağlı yer değiştirme taleplerinin olumlu değerlendirilmesi neticesinde Atama Olur'u çıkanların, kendisine tebliğ edilmeden önce bu talebinden vazgeçerek Olur iptali alınması halinde, takip eden iki yer değiştirme döneminde yer değiştirme taleplerinin değerlendirmeye alınmayacağı gibi bir kısım yeni kurallar getirilmiştir.
Diğer taraftan; 6200 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce Yürütülen Hizmetler Hakkında Kanun ile 15/07/2018 tarihli ve 30479 sayılı resmi gazetede yayımlanan 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar İle Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Tarım ve Orman Bakanlığına bağlı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü'nün kuruluşunu düzenleyen 119-126. maddelerinde de Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü emrinde çalışan personelin kurum içi atamalarına ilişkin usul ve esaslarının nasıl düzenleneceği konusunda özel bir düzenlemeye yer verilmediği; 12/08/2009 tarihli ve 27317 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve halen yürürlükte olan Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin ise, ilgili Bakanlığın taşra teşkilatında belli kadrolarda görev yapan personeli kapsadığı; ayrıca Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü personelinin yer değiştirme suretiyle atanmalarına ilişkin usul ve esasları düzenleyen bir yönetmeliğin de bulunmadığı anlaşılmaktadır.
İdarenin üstlendiği kamu hizmetini yerine getirmesi sırasında, değişen koşulları dikkate alarak önceki düzenlemelerle oluşturulmuş olan objektif hukuki durumları değiştirme veya yeniden düzenleme yetkisine sahip olduğu konusunda duraksama bulunmamakla birlikte, personelinin kurum içi atama ve nakillerini düzenleyen özel bir yönetmeliği bulunmayan idarenin, üst hukuk normu niteliğinde olan Yönetmelikle düzenlenmeyen bir konuda, yani Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü emrinde memur statüsünde çalışan personelin, kurum içi isteğe bağlı yer değiştirmelerine ilişkin düzenlemenin, "Usul ve Esaslar" olarak isimlendirilen tasarrufla yapılamayacağı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan; 3011 sayılı "Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun"un 1. maddesinde, Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin; işbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen, kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan, kamuyu ilgilendiren Yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kurala bağlandığından; Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü emrinde memur statüsünde çalışan personelin isteğe bağlı kurum içi tayin taleplerinin değerlendirilmesinde, tayin döneminin, şartlarının, tayin başvuru sürecinin ve konu ile ilgili diğer hususların "Usul ve Esaslar" ile değil, yönetmelikle düzenlenmesi ve bu yönetmeliğin de Resmi Gazete'de yayımlanması gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
Bu durumda, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Personelinin yer değişikliği suretiyle atanmalarına ilişkin usul ve esasların Yönetmelikle düzenlenmesi ve anılan Yönetmeliğin Resmi Gazete'de yayımlanması gerekirken, "Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Personelinin Yer Değiştirmelerine İlişkin Usul ve Esaslar" adı altında yapılan düzenlemede hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenleyici işlemin iptaline karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; duruşma için belirlenen 18/06/2025 günü, davacı vekili Av. ...'nun ve davalı idareyi temsilen Hukuk Müşaviri ...'in geldiği görülerek, Danıştay Savcısının hazır bulunduğu açık duruşmaya başlanıldı. Duruşmada hazır bulunan taraflara usulüne göre söz verilip dinlenildikten ve Savcının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır. Kanunlar ve yönetmelikler açısından yukarıda belirtilen bu durum, daha alt düzeyde yer alan diğer hukuksal metinler ve idari işlemler açısından da geçerlidir.

657 sayılı Kanun'un 2. ve 72. maddesi hükümlerine dayanılarak hazırlanan ve 25/06/1983 günlü, 18088 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmak suretiyle yürürlüğe giren "Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik (Genel Yönetmelik)"in, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; bu Yönetmeliğin, özel kanunlardaki hükümler saklı kalmak kaydiyle Genel ve Katma Bütçeli Kurumlar ile bunlara bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlarda ve Beden Terbiyesi Bölge Müdürlüklerinde 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na tabi olarak çalışan Devlet memurları hakkında uygulanacağı; ancak, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun değişik 36. maddesinde yer alan "Yardımcı Hizmetler Sınıfı"na dahil memurlar yanında Kanun'un 59. maddesinde sayılan istisnai memurlukların, aday memurlar ve Milli Savunma Bakanlığı kadro ve kuruluşlarında yer alan kurumlarda görevli memurların, bu Yönetmelik hükümlerine tabi olmadığı yönündeki düzenlemeye yer verildikten sonra, "Özel Yönetmelikler" başlıklı 28. maddesinde; Kurumların bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 6 ay içinde halen görevde bulunan memurların geçmiş hizmetlerinin bu Yönetmelik çerçevesinde nasıl değerlendirileceğini ve bu Yönetmeliğin çeşitli maddelerinde kurumlarca tespiti öngörülen diğer hususları kapsıyan özel Yönetmeliklerini Devlet Personel Dairesinden olumlu görüş alınmak sureti ile çıkaracakları hükme bağlanmıştır.

Dava konusu uyuşmazlıkta; Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında 657 sayılı Kanun'un 4/A maddesine göre görev yapan personelin, Genel Yönetmelikte belirtilen mazeret halleri dışındaki isteğe bağlı yer değişikliği suretiyle atanmalarına ilişkin usul ve esaslar, anılan Kanun'un 76. maddesine dayanılarak hazırlanan Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Personelinin Yer Değiştirmelerine İlişkin Usul ve Esaslar'la belirlenmiştir.

Söz konusu düzenleyici işlemin içeriğinde; tanımlara yer verilmiş, tayin dönemlerinin (Genel Yönetmelikte (m.8), Haziran - Eylül olmasına karşın) Haziran ve Aralık olarak yılda iki ayrı dönemde değerlendirilmek suretiyle sonuçlandırılacağı öngörülmüş, yer değiştirebilmenin şartı olarak personelin asalet tasdikinin yapılmış olmasının zorunluluğu ifade edilmiş, başvuru süreci hakkındaki düzenlemelerden sonra, isteğe bağlı yer değiştirme taleplerinin olumlu değerlendirilmesi neticesinde Atama Olur'u çıkanların, kendisine tebliğ edilmeden önce bu talebinden vazgeçerek Olur iptali alınması halinde, takip eden iki yer değiştirme döneminde yer değiştirme taleplerinin değerlendirmeye alınmayacağı gibi bir kısım yeni kurallar getirilmiştir.

Diğer taraftan; 6200 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce Yürütülen Hizmetler Hakkında Kanun ile 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar İle Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü emrinde farklı statüde çalışan personelin kurum içi tayinlerine ilişkin usul ve esaslarının yönetmelikle düzenleneceğine ilişkin özel bir düzenlemeye yer verilmediği; 12/08/2009 günlü, 27317 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin ise, ilgili Bakanlığın taşra teşkilatında belli kadrolarda görev yapan personeli kapsadığı; ayrıca Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü personelinin yer değiştirme suretiyle atanmalarına ilişkin usul ve esasları düzenleyen bir yönetmeliğin de bulunmadığı anlaşılmaktadır.

İdarenin üstlendiği kamu hizmetini yerine getirmesi sırasında, değişen koşulları dikkate alarak önceki düzenlemelerle oluşturulmuş olan objektif hukuki durumları değiştirme veya yeniden düzenleme yetkisine sahip olduğu konusunda duraksama bulunmamakla birlikte, personelinin kurum içi atama ve nakillerini düzenleyen özel bir yönetmeliği bulunmayan idarenin, üst hukuk normu niteliğinde olan Yönetmelikle düzenlenmeyen bir konuda, yani Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü emrinde memur statüsünde çalışan personelin, kurum içi isteğe bağlı yer değiştirmelerine ilişkin düzenlemenin, "Usul ve Esaslar" olarak isimlendirilen tasarrufla yapılamayacağı sonucuna varılmaktadır.

Öte yandan; 3011 sayılı "Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun"un 1. maddesinde, Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin; işbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen, kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan, kamuyu ilgilendiren Yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kurala bağlandığından; Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü emrinde memur statüsünde çalışan personelin isteğe bağlı kurum içi tayin taleplerinin değerlendirilmesinde, tayin döneminin, şartlarının, tayin başvuru sürecinin ve konu ile ilgili diğer hususların "Usul ve Esaslar" ile değil, yönetmelikle düzenlenmesi ve bu yönetmeliğin de Resmi Gazete'de yayımlanması gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.

Bu durumda, konunun Yönetmelikle düzenlenmesi ve anılan Yönetmeliğin Resmi Gazete'de yayımlanması gerekirken, Usul ve Esaslar ile yapılan düzenlemede hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

Nitekim; Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün ... günlü, ... sayılı işlemi ile yürürlüğe giren "Tayin Dönemi" konulu, 2021/4 Nolu Genelge'nin yürütmesinin durdurulmasına yönelik Dairemizin 29/09/2021 günlü, E:2021/17004 sayılı kararı, bu karara karşı davalı idarece yapılan itirazın reddine dair Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 14/02/2022 günlü, E:2021/932 sayılı kararı ile anılan işlemin iptali yolundaki Dairemizin 06/06/2023 günlü, E:2021/17004, K:2023/3199 sayılı temyiz edilmeksizin kesinleşen kararı da bu yöndedir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Tarım ve Orman Bakanlığının 02/09/2022 günlü, 2587936 sayılı Makam Olur'u ile yürürlüğe konulan "Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Personelinin Yer Değiştirmelerine İlişkin Usul ve Esaslar"ın İPTALİNE,
2. Aşağıda dökümü yapılan ...-TL yargılama gideri ile karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre duruşmalı işler için belirlenen ...-TL vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, artan posta ücretinin kararın kesinleşmesinden sonra aidiyetine göre taraflara iadesine,
3. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 18/06/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.