İDDK, kamu ihalelerinin hangi aşamalarının idari ve yargı mercilerinin görev alanına girdiğine açıklık getirdi

İDDK, işlemin adli yargının görev alanına girdiğini belirterek ilk derece mahkemesi ısrar kararını hukuka aykırı buldu.

İlk derece mahkemesi sözleşme feshini hukuka aykırı bulmuştu

Davalı idarece konsorsiyum adına çalışan davacının "koordinasyon ve yönetim becerilerinin yetersizliği" gerekçesiyle değiştirilmesi talep edilirken, sözleşme hükmüne aykırı bir şekilde, bu talebin haklılığını (koordinasyon ve yönetim becerilerinin yetersiz olduğunu) ortaya koyacak yeterlikte somut tespitlere yer verilmediği gibi davacıya bu yönde gözlemlerini sunma/bir açıklamada bulunma fırsatı da verilmediği anlaşıldığından, dava konusu işlemde bu yönüyle hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

Danıştay 13. Daire: Bu davaya idare mahkemesi bakamaz

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu veya diğer ihale mevzuatına dayalı olarak yapılan kamu ihalelerinde, idarenin kamu gücüne dayanan, re'sen ve tek yanlı olarak tesis ettiği işlemlerin yargısal denetiminin, idare hukuku kuralları çerçevesinde idari yargı yerlerinin görevinde olduğu; buna karşılık, ihale safhası tamamlanıp sözleşme imzalandıktan sonra tarafların iradeleri ile ortaya çıkan ve sözleşmenin uygulanmasından kaynaklanan uyuşmazlıkların çözümünün ise adli yargının görevine girdiği; bununla birlikte, sözleşme imzalandıktan sonra tesis edilse bile, sözleşmenin uygulanmasından kaynaklanmayan, sözleşmeden doğan bir hak veya alacağın takibi niteliği taşımayan, idarenin kamu gücüne dayanarak ve tek yanlı olarak tesis ettiği idari işlemlerin iptali istemiyle açılan davaların idari yargı yerinde görülüp çözümlenmesi gerekmektedir.

İlk derece mahkemesi kararında ısrar etmiştir.

İDDK ise Danıştay 13. Daire kararını onamıştır.

Sözleşme imzalandıktan sonra tesis edilse bile, sözleşmenin uygulanmasından kaynaklanmayan, sözleşmeden doğan bir hak veya alacağın takibi niteliği taşımayan, idarenin kamu gücüne dayanarak ve tek yanlı olarak tesis ettiği idari işlemlerin iptali istemiyle açılan davaların idari yargı yerinde görülüp çözümlenmesi gerekmektedir.

T.C.

DANIŞTAY

İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU

Esas No: 2024/2750

Karar No: 2025/1780

İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı ısrar kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ:

Dava konusu istem: Avrupa Birliği ile Türkiye Cumhuriyeti arasında imzalanan uluslararası anlaşmalara göre yürütülen ihale süreci sonunda imzalanan Tarihi Kimliği ile Kars Kenti Projesi için Teknik Yardım Hizmeti Sözleşmesi kapsamında takım lideri/kilit uzman olarak görev yapan davacı tarafından, koordinasyon ve yönetim becerilerinin yetersizliğinden bahisle dava dışı yükleniciden davacı takım liderinin değiştirilmesi için anılan Sözleşme'nin 17.2. ve 17.3. maddelerindeki esaslara göre en az eş değer nitelik ve deneyime sahip bir aday sunulması talebine ilişkin Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü AB Mali Programlar Müdürlüğünün... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:

...İdare Mahkemesinin... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla; davalı idare tarafından, Tarihi Kimliği ile Kars Kenti Projesi Teknik Yardım Hizmeti Sözleşmesi'nin 17.2., 17.3. maddeleri kapsamında, yüklenicisi konumunda bulunan International Consulting Expertise (ICE) liderliğindeki konsorsiyuma hitaben yazılan davaya konu işlem ile yükleniciden "koordinasyon ve yönetim becerilerinin yetersizliği" gerekçesiyle takım liderinin değiştirilmesi sürecinin başlatılarak sözleşme esaslarına göre en az eşdeğer nitelik ve deneyime sahip bir aday sunulmasının istenilmesi üzerine, ICE liderliğindeki konsorsiyum tarafından 23/05/2022 tarihinde davacının sözleşmesinin feshedildiği, sözleşme veren makam olan davalı idarenin, Tarihi Kimliği ile Kars Kenti Projesi Teknik Yardım Hizmeti Sözleşmesi kapsamında, üzerinde anlaşmaya varılmış bir personelin değiştirilmesini isteme hakkının bulunduğu anlaşılmakla birlikte bunun, yüklenicinin ve mutabık kalınan personelin gözlemlerini sunma fırsatına sahip olduğu yazılı ve haklı bir talep temelinde yapılacağının sözleşmede düzenlenmiş olduğu, ancak davalı idarece konsorsiyum adına çalışan davacının "koordinasyon ve yönetim becerilerinin yetersizliği" gerekçesiyle değiştirilmesi talep edilirken, sözleşme hükmüne aykırı bir şekilde, bu talebin haklılığını (koordinasyon ve yönetim becerilerinin yetersiz olduğunu) ortaya koyacak yeterlikte somut tespitlere yer verilmediği gibi davacıya bu yönde gözlemlerini sunma/bir açıklamada bulunma fırsatı da verilmediği anlaşıldığından, dava konusu işlemde bu yönüyle hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti:

... Bölge İdare Mahkemesi ...İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davalı idare tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

Daire kararının özeti:

Danıştay Onüçüncü Dairesinin 09/07/2024 tarih ve E:2024/1785, K:2024/3147 sayılı kararıyla;

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu veya diğer ihale mevzuatına dayalı olarak yapılan kamu ihalelerinde, idarenin kamu gücüne dayanan, re'sen ve tek yanlı olarak tesis ettiği işlemlerin yargısal denetiminin, idare hukuku kuralları çerçevesinde idari yargı yerlerinin görevinde olduğu; buna karşılık, ihale safhası tamamlanıp sözleşme imzalandıktan sonra tarafların iradeleri ile ortaya çıkan ve sözleşmenin uygulanmasından kaynaklanan uyuşmazlıkların çözümünün ise adli yargının görevine girdiği; bununla birlikte, sözleşme imzalandıktan sonra tesis edilse bile, sözleşmenin uygulanmasından kaynaklanmayan, sözleşmeden doğan bir hak veya alacağın takibi niteliği taşımayan, idarenin kamu gücüne dayanarak ve tek yanlı olarak tesis ettiği idari işlemlerin iptali istemiyle açılan davaların idari yargı yerinde görülüp çözümlenmesi gerektiği;

Dava konusu işlemin, Tarihi Kimliği ile Kars Kenti Projesi için Teknik Yardım Hizmeti Sözleşmesi'nin uygulanması sırasında takım lideri/kilit uzman olarak görev yapan davacının koordinasyon ve yönetim becerilerinin yetersizliğinden bahisle, davalı idarenin yüklenici ICE Konsorsiyumundan anılan Sözleşme'nin 17.2. ve 17.3. maddelerindeki esaslara göre en az eş değer nitelik ve deneyime sahip bir aday sunulması talebinden kaynaklandığı;

Bu durumda, ihtilafın, ihale sürecine ilişkin hususlardan kaynaklanmadığı, ihale gerçekleştikten ve sözleşme imzalandıktan sonra, sözleşmeden doğan borcun ifası aşamasında meydana gelen olaylar üzerine sözleşme hükmüne dayanılarak tesis edilen işlemden kaynaklandığı anlaşıldığından, davanın görüm ve çözümünde adli yargı mercilerinin görevli olduğu gerekçesiyle dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmadığı gerekçesiyle ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:... sayılı kararının bozulmasına karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi ısrar kararının özeti:

... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin...tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla; istinaf başvurusunun reddi yolundaki ilk kararda ısrar edilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI:

Davalı idare tarafından; ısrar kararının gerekçesiz olduğu, uyuşmazlıkta adli yargının görevli olduğu ve konuya ilişkin Uyuşmazlık Mahkemesi kararları bulunduğu, dava konusu işlemin iptal edilmesinde hukuki yararın kalmadığı, davanın süresinde açılmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI:

Davacı, ısrar kararının hukuka ve usule uygun bulunduğu, davalı tarafından temyiz dilekçesinde ileri sürülen sebeplerin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı, istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ:

Temyiz isteminin kabulü ile ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi ısrar kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

MADDİ OLAY:

Avrupa Birliği ve Türkiye Cumhuriyeti eş finansmanı ile desteklenen "Tarihi Kimliği ile Kars Kenti Projesi"nin ihale ilanı 30/03/2020 tarihinde Avrupa Birliği Mali Yardımları duyuru araçları ile Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Rekabetçi Sektörler Programı web sayfasında yayımlanarak, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve bu Kanun uyarınca çıkarılan ikincil mevzuattan istisna olan ve Avrupa Birliği ile Türkiye Cumhuriyeti arasında imzalanan uluslararası anlaşmalara göre yürütülen ihale süreci sonunda, ihale ICE Konsorsiyumunun üzerinde bırakılmış ve 17/05/2021 tarihinde ICE Konsorsiyumu ile Tarihi Kimliği ile Kars Kenti Projesi için Teknik Yardım Hizmeti Sözleşmesi'nin imzalanmıştır. Davacı anılan sözleşme kapsamında ICE Konsorsiyumu adına ihale konusu projede takım lideri/kilit uzman olarak görev yapaktadır. Sözleşmenin ifasına başlanılmasında sonra, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Müdürlüğü AB Mali Programlar Müdürlüğünce ICE Konsorsiyumuna hitaben yazılan ... tarih ve... sayılı yazı ile, davacının koordinasyon ve yönetim becerilerinin yetersizliğinden bahisle dava dışı yükleniciden davacı takım liderinin değiştirilmesi için anılan Sözleşme'nin 17.2. ve 17.3. maddelerindeki esaslara göre en az eş değer nitelik ve deneyime sahip bir aday sunulmasının talep edilmesi üzerine ... tarih ve ... sayılı yazının iptali istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin (a) bendinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları; (b) bendinde, idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları; (c) bendinde ise, tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar idari dava türleri olarak sayılmıştır.

Tarihi Kimliği ile Kars Kenti Projesi Teknik Yardım Hizmeti Sözleşmesi'nin "Personel değişimi" başlıklı 17. maddesinde, "(...) 17.2. İfa sırasında, sözleşme veren makam, üzerinde anlaşmaya varılmış bir personelin değiştirilmesini isteyebilir. Bu, yüklenicinin ve mutabık kalınan personelin gözlemlerini sunma fırsatına sahip olduğu yazılı ve haklı bir talep temelinde yapılacaktır. 17.3. Mutabık kalınan bir personelin değiştirilmesi gerektiğinde, değiştirilecek kişi en azından eşdeğer niteliklere ve deneyime sahip olmalıdır. (...)" düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:

Uyuşmazlıkta ısrara ilişkin husus, Avrupa Birliği ile Türkiye Cumhuriyeti arasında imzalanan uluslararası anlaşmalara göre yürütülen ihale süreci sonucunda imzalanan sözleşme kapsamında görev yapan davacının değiştirilmesi talebine ilişkin Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü AB Mali Programlar Müdürlüğü işleminin iptali istemiyle açılan davanın idari yargının görev alanında bulunup bulunmadığına ilişkindir.

Kamu ihaleleri çerçevesinde ortaya çıkan uyuşmazlıklarda, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ve diğer ihale mevzuatı çerçevesinde ihale aşamasında tesis edilen işlemlerden doğabilecek uyuşmazlıkların idari yargı yerlerince; ihale safhası tamamlanıp, taraflar arasında sözleşme imzalandıktan sonra sözleşmenin uygulanmasından kaynaklanan uyuşmazlıkların ise adli yargı yerinde ele alınması gerekmektedir. Nitekim, konuyla ilgili Uyuşmazlık Mahkemesi kararları ve yerleşik Danıştay içtihadı da bu doğrultudadır.

Bu bağlamda, kamu ihalelerinde, idarenin kamu gücüne dayanan, re'sen ve tek yanlı olarak tesis ettiği işlemlerin yargısal denetimi, idare hukuku kuralları çerçevesinde idari yargı yerlerinin görev alanındayken, ihale safhası tamamlanıp sözleşme imzalandıktan sonra tarafların iradeleri ile ortaya çıkan ve sözleşmenin uygulanmasından kaynaklanan uyuşmazlıkların çözümü ise adli yargının görevine girmektedir.

Bununla birlikte, sözleşme imzalandıktan sonra tesis edilse bile, sözleşmenin uygulanmasından kaynaklanmayan, sözleşmeden doğan bir hak veya alacağın takibi niteliği taşımayan, idarenin kamu gücüne dayanarak ve tek yanlı olarak tesis ettiği idari işlemlerin iptali istemiyle açılan davaların idari yargı yerinde görülüp çözümlenmesi gerekmektedir.

Dava konusu işlemin, Tarihi Kimliği ile Kars Kenti Projesi için Teknik Yardım Hizmeti Sözleşmesi'nin uygulanması sırasında takım lideri/kilit uzman olarak görev yapan davacının koordinasyon ve yönetim becerilerinin yetersizliğinden bahisle, davalı idarenin, yüklenici ICE Konsorsiyumundan, anılan Sözleşme'nin 17.2. ve 17.3. maddelerindeki esaslara göre en az eş değer nitelik ve deneyime sahip bir aday sunulması talebinden kaynaklandığı görülmektedir.

Bu durumda, ihtilafın, ihale sürecine ilişkin hususlardan kaynaklanmadığı, ihale gerçekleştikten ve sözleşme imzalandıktan sonra, sözleşmeden doğan borcun ifası aşamasında meydana gelen olaylar üzerine sözleşme hükmüne dayanılarak tesis edilen işlemden kaynaklandığı anlaşıldığından, davanın görüm ve çözümünde adli yargının görevli olduğu sonucuna ulaşılmıştır.

Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi ısrar kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:

Açıklanan nedenlerle;

1. Davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne;

2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin temyize konu ...tarih ve E:..., K:...sayılı ısrar kararının BOZULMASINA,

3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi...İdari Dava Dairesine gönderilmesine,

4. 01/10/2025 tarihinde kesin olarak oyçokluğu ile karar verildi.

X- 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde idari dava türleri, "idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı açılan iptal davaları, idari işlem ve eylemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davalar ve kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı açılan davalar" olarak sayılmış; idari yargının idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimini yapmakla görevli olduğu kurala bağlanmıştır.

İdari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davalarının; idari dava türlerinden biri olduğu idare hukukunun bilinen ilkelerindendir.

İdare, idare hukuku alanında kamu gücüne dayalı olarak re'sen ve tek yanlı irade açıklaması sonucu tesis etmiş olduğu işlemlere, hukuk alanında yeni durumlar oluşturmasıyla idari işlem kimliği kazandırmakta ve kural olarak bu işlemler özel yasal düzenlemeler dışında, idari yargı denetimine tabi bulunmaktadır.

Temyize konu kararla ilgili dosyanın incelenmesinden, davacının, Avrupa Birliği ile Türkiye Cumhuriyeti arasında imzalanan uluslararası anlaşmalara uygun olarak PRAG Satın Alma Kurallarına göre yürütülen ihale süreci sonucunda "Tarihi Kimliğiyle Kars Kenti Projesi" ihalesini kazanan ICE Konsorsiyumunda Kilit Uzman (Takım Lideri) olarak görevlendirildiği, sözleşme imzalanmasından sonra davalı idare tarafından, davacının koordinasyon ve yönetim becerilerinin yetersizliği gerekçesiyle görevden alınmasına ilişkin Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Müdürlüğü AB Mali Programlar Müdürlüğünün dava konusu işlemi üzerine ICE Konsorsiyumu tarafından görevine son verildiği, davacı tarafından, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının bu işlemi aleyhine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Uyuşmazlıkta, davacının Kilit Uzman olarak görevlendirildiği ihale süreci, 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerine göre değil, Avrupa Birliği ile Türkiye Cumhuriyeti arasında imzalanan uluslararası anlaşmalara uygun olarak PRAG Satın Alma Kurallarına göre yürütülen bir süreçtir. Öyle ki, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'na göre yürütülen ihalelerde, yüklenici ve idare olmak üzere iki taraf varken, dava konusu işleme neden olan ihaleye bakıldığında, yüklenici (ICE Konsorsiyumu), sözleşme makamı (davalı idare) ve nihai faydalanıcı (Serhat Kalkınma Ajansı) olmak üzere üçlü bir yapı ile yürütülen ihale ve sözleşme süreci olduğu görülmektedir.

Dava konusu bireysel işlemin niteliğine bakıldığında, davacı bu ihalenin taraflarından birinde görevlendirilen bir kişidir. Ne ihalenin ne de ihaleden sonra imzalanan sözleşmenin tarafı olmamasına rağmen, sözleşme sürecinde idarenin, gerek sözleşmeden, gerekse ihale sürecinden kaynaklanan belirleyici, denetleyici ve kamu gücü kaynaklı zorlayıcı gücü ile tesis ettiği dava konusu işlem sebebiyle menfaati etkilenen kişi durumundadır. Bu açıdan değerlendirildiğinde, sözleşmenin tarafı olmayan davacının sözleşmeden kaynaklı bir işlem sebebiyle değil, idarenin tesis ettiği işlem sebebiyle menfaati etkilenen kişi olarak başvuracağı yargı yolunun idari yargı olduğu açıktır.

Açıklanan nedenlerle, ... Bölge İdare Mahkemesi... İdari Dava Dairesinin temyize konu ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararının ısrara ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olduğundan, temyiz isteminin reddi ile ısrar kararının onanması ve işin esası incelenmek üzere dosyanın Dairesine gönderilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.

KARŞI OY

XX- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin temyize konu... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının ısrara ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olduğundan, temyiz isteminin reddi ile ısrar kararının onanması ve işin esası incelenmek üzere dosyanın Dairesine gönderilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.