Yeni Cumhurbaşkanlığı Hükümet sisteminde insan kaynakları yönetimi sorunu

Cumhurbaşkanımızın Meclis'te yemin ederek görevine başladığı 09/07/2018 tarihi itibarıyla Türkiye "Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi" şeklinde adlandırılan başkanlık sistemine resmi olarak geçmiştir. Hayata geçirilen yeni sistemin temel ilkelerinin "etkinlik", "verimlilik", "liyakat", "vatandaş odaklılık", "esneklik", "rekabet", "performans" ve "hesap verebilirlik" olarak belirlendiği anlaşılmaktadır. Bu ilkeler çağdaş kamu yönetimi anlayışını yansıtmaktadır. Söz konusu ilkeler ışığında devlet teşkilatı yeniden yapılandırılmış; aynı ya da benzer kamu hizmetlerini ifa eden yapılar aynı çatı altında toplanmıştır. Böylece kamu kurumlarının vizyon ve misyonları çerçevesinde hızlı karar almaları, uygulamaları ve çıktı elde etmeleri amaçlanmıştır.

Uzun yıllardır tartışılan kamu yönetimi reformlarının ana gündem maddesini kamu personeline ilişkin konular oluşturmuştur. Kamu yönetimindeki tıkanıklığın hantal bürokratik yapının ve kamusal süreçlerin hantallığından, mevzuatın karmaşık ve güncel gereksinimleri karşılamaktan uzak oluşundan, kamu personelinin verimsizliğinden kaynaklandığı dile getirilmiştir. Çağdaş bir kamu yönetiminin inşa edilmesi, sürdürülmesi ve geliştirilmesi ancak buna uygun insan kaynağının varlığı ile mümkündür. Bu da kamu hizmetlerinin gördürüleceği personelin işe alımından emekliliğine kadarki sürecin yukarıda sayılan temel ilkeler çerçevesinde yönetilmesini zorunlu kılmaktadır.

Yeni örgütlenme modelinde, insan kaynakları yönetimine ilişkin olarak piramidin en tepesinde bulunan Cumhurbaşkanlığı Makamı altında "Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğü" ile "İnsan Kaynakları Ofisi" (İKO) oluşturulmuştur. Bunun yanı sıra "Strateji ve Bütçe Başkanlığı"nın da kadro ve pozisyonlara ilişkin görev ve yetkileri bulunduğu görülmektedir. Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün Başbakanlık bünyesinde yürüttüğü kamu yönetimi ve teşkilatlanmaya ilişkin görevlerinin yanı sıra bu Genel Müdürlük "Kamu personeli ile ilgili mevzuat çalışmalarının koordinasyonunu sağlamak", "Üst kademe yöneticilerinin hizmet içi eğitimi ile ilgili işlemleri yapmak" gibi insan kaynaklarına ilişkin yeni görevler de üstlenmiştir.

Yeni sistemin çağdaş insan kaynakları yönetimi anlayışını yansıtan ana örgütünün İKO olduğu anlaşılmaktadır. Ofisin görev ve yetkileri incelendiğinde;

* "Türkiye'nin insan kaynakları envanterini çıkartmak ve ihtiyaç duyulan alanlarda yetenek gelişim faaliyetlerini yürütmek",

* "Türkiye'nin vizyonu, hedefleri ve öncelikleri doğrultusunda insan kaynağının geliştirilmesini sağlamaya yönelik projeler üretmek",

* "Özel yeteneklerin keşfini sağlamak ve yetenek yönetimi projelerini yürütmek",

* "Politika kurullarının öncelediği alanlarda küresel düzeyde insan kaynağının tespitini yaparak milli projelere kazandırılmasını sağlamak",

* "Kamuda kariyer yönetimi, performans yönetimi ve diğer modern insan kaynağı yönetim modellemelerini hayata geçirilmesi için projeler geliştirmek",

* "Kamu istihdamında liyakat ve yetkinliğin artırılması için gerekli olan projeler üretmek ve çalışmalar yapmak",

* "Verimliliğin artırılması için insan kaynakları planlamasına yönelik çalışmalar yapmak"

gibi çağdaş insan kaynakları yönetimine ilişkin fonksiyonlarının, özel sektör hatta uluslar arası boyutuyla ele alındığı görülecektir. Bu son derece radikal, yenilikçi ve cesur bir adımdır. Ofisin görev alanına giren hususlarda tüm kurum ve kuruluşlarını koordine etmek ve işbirliğini sağlamak, bunun için gerekli toplantı veya diğer organizasyonları yapmak görev ve yetkisi; görev alanlarıyla ilgili araştırma ve inceleme ve diğer çalışmaları yapabilmek için gerekli olan bilgi ve belgeyi kamu kurum ve kuruluşlarından isteme yetkisi de düşünüldüğünde, bu Kurumun sadece politika ve proje üretmeye dönük olarak oluşturulmadığı anlaşılmaktadır. Nitekim projeler, proje konusu alanda söz konusu projenin yürütülmesi öncesi durum ile yürütülmesi sonrası ortaya çıkan yeni durum arasındaki olumlu farkla anlam kazanmaktadır. Yani proje gerçekleştirmek politika üretmenin ötesinde uygulamayı da gerektiren bir faaliyettir.

İnsan kaynakları yönetimine ilişkin olarak Cumhurbaşkanlığı ana çatısı altında oluşturulan bu üçlü yapının etkin ve işlevsel bir modeli hedeflediği açıktır. Ne var ki bu yapıyı tamamen işlevsiz kılabilecek, insan kaynakları yönetiminde karar alma, araştırma, planlama, geliştirme, uygulanmasını sağlama, koordine etme, inceleme ve denetleme süreçlerini sekteye uğratacak önemli bir sorun ortaya çıkmıştır. Bu sorunun ana kaynağı, Devlet Personel Başkanlığının (DBP) kapatılmasıyla ilintilidir. Sorunun özü, söz konusu Başkanlığa teşkilat olarak son verilmesi değildir. Yeniden yapılandırma sürecinde bu Başkanlığın fonksiyonlarının revize ve modernize edilerek Cumhurbaşkanlığı bünyesinde oluşturulan merkezi yapıya entegre edilmesi yeni sistemin benimsediği yaklaşıma tamamen uygundur. Nitekim yeni yönetim sistemine rengini veren başat vurgu, benzer kamu hizmetlerinin aynı yapı içinde toplanarak etkinleştirilmesidir. Ancak yeni yönetim modelinin öngörüsüne aykırı biçimde, kapatılan Başkanlığın görev, yetki ve sorumluluklarının tamamına yakını Çalışma, Sosyal Hizmetler ve Aile Bakanlığının (ÇSHAB) ana hizmet birimi olan Çalışma Genel Müdürlüğüne (ÇGM) aktarılmıştır.

09/07/2018 tarihinden 1 yıl sonra kapatılması öngörülen DPB'nin bu süre boyunca görev ve yetkileri devam ettirilmiş hatta artırılmıştır. Bununla birlikte anılan Başkanlığın pek çok görevi Çalışma Genel Müdürlüğünün mevcut görevlerine eklenmiştir. DPB'nin görevlerini sürdüreceği bu 1 yıllık süreçte ÇGM'nin bu ek görevleri yerine getirmemesi muhtemeldir. Ancak teorik olarak bunun tersi de mümkündür zira Bakanlığın bu görevleri yerine getirecek uzman personeli halen bulunmuyor olsa da yetkileri bulunmaktadır. Tartışılması gereken temel sorun, yeni sistemin merkezi personel örgütü olarak kurguladığı İKO ile kendisine yeni görevler tevdi edilen ÇGM arasındaki ilişkidir.

ÇGM'ye verilen yeni görevler, DPB'nin görevlerinin bir özeti olmakla birlikte, insan kaynakları yönetiminin omurgasını oluşturacak niteliktedir. Bu görevler şunlardır:

* "Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümlerine göre, kamu kurum ve kuruluşlarının personel kadroları ile ilgili işlemlerini yapmak, uygulamalarını takip etmek ve denetlemek",

* "Kamu personeli ile ilgili hususlarda her çeşit istatistiki bilgileri toplamak, personel kayıtlarını merkezi olarak tutmak, kurumlar arası veri değişimi için gerekli teknik koordinasyonu sağlamak",

* "Personel ve teşkilata ilişkin mevzuat tasarılarının hazırlanmasına katkı sağlamak, bu konularda kurumlarca hazırlanan mevzuat tasarılarını incelemek ve görüş bildirmek",

* "Kamu görevlileri sendikalarına ilişkin mevzuatın uygulanmasında personel konularında uygulama birliğini sağlayacak tedbirleri almak, kamu işverenini temsilen yetkili kurullar ile kamu görevlileri sendikaları ve üst kuruluşları arasında yürütülen çalışmalarda danışma, destek ve koordinasyon hizmetlerini yürütmek",

* "Kamu personel alım sınavları ve yerleştirme işlemlerine ilişkin esasları belirlemek, engellilerin istihdamına ilişkin iş ve işlemleri yürütmek",

* "Kamu personelinin eğitim ve yetiştirilmeleri ile ilgili her türlü çalışmaları yapmak, uygulamaları takip etmek, değerlendirmek ve denetlemek",

* "Özelleştirme ve yeniden yapılandırma uygulamalarına ilişkin mevzuat hükümleri gereğince istihdam fazlası personelin diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakil işlemlerini yürütmek",

* "Kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkların personeli ile kadro ve pozisyonlarına ilişkin işlemleri yürütmek",

* "Görev alanına giren konularda araştırma ve incelemeler yapmak ve bunların sonuçlarını değerlendirmek, ortaya çıkabilecek sorun ve tereddütleri giderecek tedbirleri almak ve uygulamaya esas olmak üzere görüş bildirmek".

ÇGM'nin bu görev ve yetkilerin tamamı İKO'nun görev ve yetkilerinin ya farklı bir biçimde ifade edilmiş halidir ya da bunlarla doğrudan bağlantılıdır.

Durumu birkaç örnek üzerinden açıklamakta yarar vardır. İKO'nun "insan kaynakları envanteri çıkarmak" ve "insan kaynaklarının geliştirilmesini sağlamak" görevleri ele alındığında, bu görevlerin insan kaynaklarına ilişkin oluşturulacak bir veri tabanı üzerinden yürütüleceği açıktır. Ofis, buna ilişkin bilgi ve belgeleri kamu kurum ve kuruluşlarından isteme yetkisini de haiz kılınmıştır. Ancak tüm kurumlardan çekilecek bu bilgi ve belgeler "Kamu personeli ile ilgili hususlarda her çeşit istatistiki bilgileri toplamak, personel kayıtlarını merkezi olarak tutmak" ve "kurumlar arası veri değişimi için gerekli teknik koordinasyonu sağlamak" görev ve yetkileri verilen ÇGM bünyesinde bulunacaktır. Bu verileri sağlanmak ve bu veriler ışığında insan kaynaklarına dönük araştırma, inceleme, değerlendirme yapmak ve koordinasyon sağlamak hem İKO'nun hem de ÇGM'nin sorumluluğu altındadır. Bu girift yapının nasıl işleyeceği belirsizdir.

İKO'nun "kariyer yönetimi, performans yönetimi ve diğer modern insan kaynağı yönetim modellemelerini hayata geçirmek" görevi son derece önemlidir. Kariyer yönetiminin iki bileşeni bulunmaktadır. Bunlardan ilki "kariyerin planlaması/yol haritasının çizilmesi", diğeri "kariyer gelişimi/kariyere dönük hizmet içi eğitim verilmesi"dir. Performans yönetiminin üç sacayağı ise "performansın planlanması", "performansın değerlendirilmesi" ve "performansın denetlenmesi" süreçleridir. Değerlendirme süreci de, performansın izlenmesi, puanlanması ve geribildirim verilmesi/sonuca bağlanması aşamalarını kapsamaktadır. Değerlendirme sonucunda ortaya çıkan en önemli veri, personelin geliştirilmesi gereken yönlerine ilişkindir. Bu da personelin eğitim ihtiyaçlarının saptanması anlamına gelmektedir. Başka bir ifadeyle kariyer yönetiminin temel aracı, performans yönetiminin de temel sonucu personelin eğitilmesi ve yetiştirilmesidir. Bu anlamda İKO'nun hizmet içi eğitime ilişkin de çalışmalar yapması zorunludur. Kariyer basamaklarının tepelerindeki personelin hizmet içi eğitiminden ise Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğü sorumlu kılınmıştır. Bu iki kurum aynı çatı altında bulunmaktadır ve koordineli çalışabilecektir. Ancak kamu personelinin hizmet içi eğitimlerine ilişkin en kapsamlı yetki "Kamu personelinin eğitim ve yetiştirilmeleri ile ilgili her türlü çalışmaları yapmak, uygulamaları takip etmek, değerlendirmek ve denetlemek" şeklinde ifade edilerek ÇGM'ye verilmiştir. Bir yanda doğrudan Cumhurbaşkanlığına bağlı olarak çalışan bir yapı, diğer yanda ise daire başkanı, genel müdür yardımcısı, genel müdür, bakan yardımcısı ve bakan hiyerarşisi içinde Cumhurbaşkanlığı ile ilişki kuracak bir yapının birlikte iş görmesi beklenmektedir. Dolayısıyla insan kaynakları yönetiminin en önemli unsuru olan hizmet içi eğitim sürecinin ciddi bir eşgüdüm sorunuyla karşı karşıya kalacağı açıktır.

İKO tarafından üretilmesi ve hayata geçirmesi öngörülen performans yönetimi sistemine, kamu istihdamında liyakat ve yetkinliğin artırılmasına, insan kaynaklarında verimliliğin artırılmasına ilişkin projeler, DPB tarafından uzun süredir yürütülen ve büyük ölçüde sonuna gelinmiş projelerdir. Bu alanlarda ve insan kaynaklarına ilişkin daha pek çok alanda çok ciddi bir bilgi birikimi oluşmuştur. Projelerin çoğu mevzuata dönüştürülmüş hatta bazıları pilot uygulamalarla sınanmıştır. Örneğin DPB tarafından hazırlanan performans değerlendirme sistemine ilişkin mevzuat Enerji ve Tabii Kaynaklar eski Bakanı Berat Albayrak tarafından anılan Bakanlıkta ve Bakanlığın bağlı ve ilgili kuruluşlarında başarıyla uygulanmıştır. Bu projelerden elde edilen deneyimler ve çıktılar göz ardı edilerek yeniden projelendirme aşamasına geçilmesi, maddi ve beşeri sermayenin ciddi oranlarda israfına yol açacaktır. Bu durum tam da yeni sistemin mücadele etmek istediği yaklaşımı işaret etmektedir.

Yukarıda irdelenen örnekler çoğaltılabilir. İnsan kaynakları yönetiminin her alanında yukarıda belirtilen sorunlar yaşanacaktır. DPB müstakil bir kurum olarak halen faaliyetini sürdürdüğü için bu sorun hemen fark edilmeyebilir ama ilerleyen aylarda ortaya çıkacak sıkıntıları tahmin etmek güç değildir. Kamu hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesinde, kamu yönetiminin çağdaş bir yaklaşımla yeniden inşa edilmesinde en önemli yapı taşı kamu personelidir. İnsan kaynakları yönetiminde yaşanacak herhangi bir aksaklık, kamu yönetiminin her alanında sert bir biçimde hissedilecektir. İnsan kaynakları yönetiminde ortaya çıkan bu dağınık ve dengesiz yapı en kısa sürede giderilmeli; yeni hükümet sisteminin benimsediği "benzer kamu hizmetlerinin aynı çatı altında toplulaştırılarak etkinleştirilmesi" bakış açısıyla ÇGM'ye bırakılan görevler cumhurbaşkanlığı çatısında oluşturulan yapıya aktarılmalıdır. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi'nde bu düzenlemenin yapılması son derece kolaydır. Yeni sistem, süreç içinde kervanın yolda düzelmesini değil düzgün bir kervanla hızlı yol alınmasını öngörmektedir. İnsan kaynakları yönetimine ilişkin yapıda ortaya çıkan ve burada yalnızca küçük bir kısmına değinilen bu sorun en kısa zamanda giderilmediği takdirde, büyük umutlarla hayata geçirilen yeni hükümet sistemi daha yolun başında zarar görebilecektir.