İş Müfettiş Yardımcısının 'tek başına denetim yapması' hukuka uygun mudur?

Davacı: Yeterlik sınavını kazandığımız halde atama yapılmadı, teftiş yetkisi de verilmesin
İş müfettişi olarak atanmaya hak kazandığı halde müfettişliğe atamasının yapılmadığı, teftiş yetkisi verildiği andan itibaren tek başına teftiş ve denetim yaptığı,
İdarenin, yaklaşık 450 müfettiş yardımcısını müfettişliğe atanmaya hak kazandıkları halde atamalarını yapmadığı, ancak bu kişileri müfettiş gibi çalıştırdığı,
Uluslararası sözleşme hükümlerinde ve mevzuatta müfettişlere verilmiş olan tek başına denetim yetkisinin, Tüzük ve Yönetmelik hükümleri ile iş müfettiş yardımcılarına da teşmil edildiği, ancak bunun hukuka aykırı olduğu,
Vergi Usul Kanunu'nda, vergi müfettiş yardımcılarına denetim yetkisi verilmiş olduğu, ancak iş müfettişlerine ilişkin mevzuatta böyle bir düzenleme olmamasına rağmen kanuna aykırı şekilde getirilen Tüzük ve Yönetmelik hükümlerinin iptali gerektiği ileri sürümüştür.

Danıştay: Düzenlemede hukuka aykırı bir durum yok
Davacı tarafından, iş müfettişi yardımcılarına teftiş yetkisi verilmesinin yasal dayanağı bulunmadığı ileri sürülmekte ise de, gerek dava tarihinde yürürlükte olan kanun hükümleri gerek işbu kararın verildiği tarihte yürürlükte olan yasal düzenlemeler incelendiğinde; iş müfettişi yardımcılarının görev, yetki, sorumlulukları ve yetiştirilmelerine ilişkin hususları düzenleme yetkisinin yönetmeliğe bırakıldığı görülmektedir. Kaldı ki, iş müfettişi yardımcılarının yetiştirilme sürecine ilişkin her aşamanın yasada düzenlenmesi zorunluluğu da bulunmamaktadır.
Kariyer bir meslek olan ve Devletin pek çok kurumunda görev yapan müfettişlerin tamamının, yardımcılık döneminin bir kısmında yetki almak suretiyle tek başlarına teftiş ve denetim görevlerini yerine getirdiği, bunun yetiştirilme sürecine ilişkin önemli bir aşama olduğu ve bir kısım kurum müfettişinin bu yetkiyi alabilmek için yetki sınavında başarılı olma koşulunu sağlaması gerektiği dikkate alındığında, iş müfettişi yardımcılarının mesleki yeterliliğinin sağlanması açısından elzem olan "teftiş ve denetim yetkisi verilmesine" ilişkin kurallarda hukuka ve üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

T.C.
DANIŞTAY
İKİNCİ DAİRE
Esas No: 2018/505
Karar No: 2023/3101

DAVANIN KONUSU : İş Müfettişi Yardımcısı olarak görev yapan davacı tarafından;
1- 28/08/1979 günlü, 16738 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İş Teftişi Tüzüğü'nün 2/D maddesinde yer alan "...ve teftiş yetkisi verilmiş iş müfettişi yardımcıları, ..." ibaresinin, 5. maddesinin 2. fıkrasındaki "... Ancak, iki yıl olumlu sicil alanlara, yanında çalıştıkları müfettişlerle, grup başkanı ve İş Teftiş Kurulu Başkanı'nın olumlu görüşleri üzerine Bakan'ca teftiş yetkisi verilebilir." cümlesinin,
2- 31/10/2012 günlü, 28453 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (j) bendindeki "teftiş yetkisi verilmiş iş müfettişi yardımcılarını" ibaresinin ve 31. maddesinin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI:
İş müfettişi olarak atanmaya hak kazandığı halde müfettişliğe atamasının yapılmadığı, teftiş yetkisi verildiği andan itibaren tek başına teftiş ve denetim yaptığı,
İdarenin, yaklaşık 450 müfettiş yardımcısını müfettişliğe atanmaya hak kazandıkları halde atamalarını yapmadığı, ancak bu kişileri müfettiş gibi çalıştırdığı,
Uluslararası sözleşme hükümlerinde ve mevzuatta müfettişlere verilmiş olan tek başına denetim yetkisinin, Tüzük ve Yönetmelik hükümleri ile iş müfettiş yardımcılarına da teşmil edildiği, ancak bunun hukuka aykırı olduğu,
Vergi Usul Kanunu'nda, vergi müfettiş yardımcılarına denetim yetkisi verilmiş olduğu, ancak iş müfettişlerine ilişkin mevzuatta böyle bir düzenleme olmamasına rağmen kanuna aykırı şekilde getirilen Tüzük ve Yönetmelik hükümlerinin iptali gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI:
İş Kanunu'nun 91. maddesinde yer alan, "Devlet, çalışma hayatı ile ilgili mevzuatın uygulanmasını izler, denetler ve teftiş eder. Bu ödev Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına bağlı ihtiyaca yetecek sayı ve özellikte teftiş ve denetlemeye yetkili iş müfettişlerince yapılır." hükmünde geçen "teftiş ve denetlemeye yetkili" nitelemesinin ne ifade ettiğinin Tüzük hükümleri ile açıklığa kavuşturulduğu, buna göre; denetim yetkisi verilen iş müfettişleri arasında, teftiş yetkisi almış olan yardımcıların da bulunduğunun açık olduğu, aksine yorumun iş başmüfettişlerinin de denetim yetkisi olmadığı sonucunu doğuracağı,
Uluslararası sözleşmelerin ve kanunların temel ilkeleri belirlediği, konuya ilişkin ayrıntıları düzenleme yetkisinin yönetmeliğe bırakıldığı, dolayısıyla kanunen tanınan yetkiye dayalı olarak düzenleme yapıldığı,
Davacının müfettiş kadrosuna atanmasına ilişkin sürecin halen devam ettiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ DÜŞÜNCESİ:
İş Teftişi Tüzüğü'nün 19/04/2022 günlü Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanı Kararıyla yürürlükten kaldırıldığı dikkate alındığında, Tüzük'ün dava konusu hükümleri yönünden karar verilmesine yer olmadığına; Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin iptali istenen hükümlerine yönelik olarak ise; dava konusu hususların kanun ile düzenlenme zorunluluğu bulunmadığı, kariyer meslek olan ve Devletin pek çok kurumunda görev yapan müfettişlerin tamamının, yardımcılık döneminin bir kısmında yetki almak suretiyle teftiş ve denetim görevlerini yerine getirdiği, bunun yetiştirilme sürecine ilişkin bir aşama olduğu ve mevcut Yönetmelik hükümlerinde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

DANIŞTAY SAVCISI DÜŞÜNCESİ:
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Adana Grup Başkanlığı'nda İş Müfettiş Yardımcısı olarak görev yapmakta olan davacıya, . tarih ve . sayılı görev emri ile tevdi edilen 2018 yılı Şubat - Mart dönemine ait teftiş görevinin dayanağı olan 25/08/1979 günlü, 16738 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İş Teftişi Tüzüğü'nün; 2/D maddesinde yer alan "... ve teftiş yetkisi verilmiş iş müfettişi yardımcıları, ..." ibaresinin, 5. maddesi, 2. fıkrasındaki "... Ancak, iki yıl olumlu sicil alanlara, yanında çalıştıkları müfettişlerle, grup başkanı ve İş Teftiş Kurulu Başkanı'nın olumlu görüşleri üzerine Bakan'ca teftiş yetkisi verilebilir. ..." ibaresinin, 31/10/2012 günlü, 28453 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin; 4. maddesi, 1. fıkrası, j bendindeki "... teftiş yetkisi verilmiş iş müfettişi yardımcılarını, ..." ibaresinin ve 31. maddesinin "Birinci ve ikinci dönem çalışmaları ile iki senelik hizmet süresini tamamlayan, refakatinde çalıştıkları müfettişlerin çoğunluğundan ve Başkandan olumlu mütalaa alan müfettiş yardımcılarına, Başkanın önerisi ve Bakanın onayı ile teftiş yetkisi verilir." ibarelerinin iptali istenilmektedir.
28/08/1979 günlü, 16738 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İş Teftişi Tüzüğü'nün dava konusu Yönetmeliğin yayımlandığı tarihte yürürlükteki haliyle "Kapsam" başlıklı 1. maddesinin 1. fıkrasında; "Çalışma mevzuatının uygulanmasında müfettişlerce Devlet adına yapılacak izleme, denetleme ve teftişin ilkeleri, teftiş hizmetinin örgütlenmesine ilişkin kurallar, işyerlerinde tutulacak teftiş defterlerinin biçimi, ne yolda doldurulacağı ve bununla ilgili işlemler, müfettiş ve müfettiş yardımcılarının görev, yetki ve nitelikleriyle işe alınmaları ve çalışma yöntemleri bu Tüzükte gösterilmiştir." hükmü yer almış, "Deyimler" başlıklı 2/D maddesinde; "Müfettiş" sözcüğünün, iş yerlerinde işin yürütümü, işçi sağlığı ve iş güvenliğiyle ilgili teftiş yapan baş iş müfettişleri, iş müfettişleri ve teftiş yetkisi verilmiş iş müfettişi yardımcıları anlamına geleceğinin belirtildiği, "Müfettiş yardımcılarının çalışmaları " başlıklı 5.maddesinde; " Müfettiş yardımcılığına atananlar, bir müfettişin yanında göreve başlarlar. Yardımcılar tek başlarına teftişe yetkili değildirler. Ancak, iki yıl olumlu sicil alanlara, yanında çalıştıkları müfettişlerle grup başkanı ve İş Teftiş Kurulu Başkanının olumlu görüşleri üzerine Bakanca teftiş yetkisi verilebilir." hükmü getirilmiştir.
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulunun teşkilat, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esaslarını düzenlemek amacıyla 9/5/1985 tarihli ve 3146 sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 5 ve 15 inci maddeleri, 13/12/1950 tarihli ve 5690 sayılı Sanayi ve Ticarette İş Teftişi Hakkındaki 81 numaralı Milletlerarası Çalışma Sözleşmesinin Onanmasına Dair Kanun ile 6/8/1979 tarihli ve 7/17925 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan İş Teftişi Tüzüğüne dayanılarak hazırlanan
31/10/2012 günlü, 28453 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin; Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulunun teşkilat, görev ve yetkileri ile İş Teftiş Kurulu Başkanının, müfettişlerin, müfettiş yardımcılarının ve İş Teftiş Kurulu Başkanlığı şube müdürlüğünün görev, yetki ve sorumluluklarını, teftiş edilenlerin sorumluluklarını, İş Teftiş Kurulu Başkanı ile müfettiş ve müfettiş yardımcılarının seçilme, yetiştirilme ve atanmaları, özlük hakları ile çalışma usul ve esaslarını kapsadığı, "Tanımlar" başlıklı 4.maddesinin (j) bendinde; Müfettişin: Başkan, başkan yardımcıları, grup başkanları, grup başkan yardımcıları, başmüfettişleri, iş müfettişleri, teftiş yetkisi verilmiş iş müfettişi yardımcılarını ifade ettiği, 31.maddesinde de; "Birinci ve ikinci dönem çalışmaları ile iki senelik hizmet süresini tamamlayan, refakatinde çalıştıkları müfettişlerin çoğunluğundan ve Başkandan olumlu mütalaa alan müfettiş yardımcılarına, Başkanın önerisi ve Bakanın onayı ile teftiş yetkisi verilir." hükmü yer almıştır.
Kamu idarelerinin yerine getirmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin en iyi biçimde yürütülmesini sağlamak amacıyla gerekli önlemleri almaları gerektiği hususu idare hukukunun temel ilkelerindendir. Bu önlemler arasında, hizmetin bilgi ve deneyim yönünden yetişmiş personel istihdam edilerek gördürülmesi kuralı da yer almakta olup, anılan personelin ehliyet ve başarısının tespiti amacıyla meslek içindeki ilerleme ve yükselmelerinde, idarelerin genel düzenleme yetkisine dayanarak bir takım koşullar belirleyebilecekleri hususunda kuşku bulunmamakla birlikte, bu koşulları belirleyen düzenlemelerin üst hukuk normlarına ve hukukun genel ilkelerine aykırılık taşımaması gerektiği tartışmasızdır.
Buna göre idarenin, mevzuat yapma konusunda sahip olduğu takdir yetkisini, kamu yararı ve hizmet gereklerini gözeterek üst hukuk normlarına aykırı olmayacak şekilde kullandığı sonucuna varıldığından, dava konusu Tüzüğün ve Yönetmeliğin iptali istenilen hükümlerinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY:
28/02/2012 tarihinde iş müfettişi yardımcısı olarak göreve başlayan davacı, 11/03/2014 tarihinde teftiş yetkisini almış ve bir iş müfettişinin refakati altında olmadan teftiş ve denetim görevini ifa etmeye başlamıştır.
20/08/2015 tarihinde yeterlik sınavında başarılı olduğu ilan edildikten sonra makul sürede iş müfettişi olarak atanması gerekirken, davanın açıldığı 09/02/2018 tarihine kadar halen müfettiş kadrosuna atamasının yapılmaması üzerine, müfettiş olarak atanmadığı halde müfettiş gibi çalıştırılmasının hukuka aykırı olduğu iddiasıyla bakılmakta olan davayı açmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un dava tarihinde yürürlükte olan 15 maddesinin son fıkrasında; " İş Müfettişi Yardımcılarının giriş ve yeterlik sınavlarının usul ve esasları, İş Müfettişliğine yükselmeleri, görev, yetki ve sorumlulukları, bunlarda aranacak özel şartlar, Başkanlığın çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar yönetmelikle belirlenir." kuralı yer almıştır.
10/07/2018 günlü Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin ilk halinde 78. maddede, daha sonra Kararname'de yapılan 21/04/2021 günlü değişiklik ile 95. maddede düzenlenen; davalı Bakanlık bünyesindeki "Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı"na ilişkin hükümde; Başkanlığın görev ve yetkileri belirlendikten sonra maddenin 2. fıkrasında "Başkanlıkta 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 24 üncü maddesine göre müfettiş ve müfettiş yardımcısı istihdam edilebilir." kuralı düzenlenmiştir.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin "Müfettiş, denetmen, denetçi, kontrolör, aktüer istihdamı" başlıklı Ek 24. maddesinde; "Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmasına ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde öngörülmesi kaydıyla bakanlık, kurum ya da birim düzeyinde müfettiş, denetmen, denetçi, kontrolör, aktüer ile müfettiş yardımcısı, denetmen yardımcısı, denetçi yardımcısı, aktüer yardımcısı ve stajyer kontrolör istihdam edilebilir. ...
Bu madde kapsamında istihdam edileceklerin mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yarışma ve yeterlik sınavları, çalışma usul ve esasları, hizmetin gerektirmesi halinde birim veya görev yeri itibarıyla yer değiştirme esasları ile diğer hususlar Devlet Personel Başkanlığının görüşü alınarak kurumlarınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almıştır.
4857 sayılı İş Kanunu'nun "Devletin yetkisi" başlıklı 91. maddesinde; "Devlet, çalışma hayatı ile ilgili mevzuatın uygulanmasını izler, denetler ve teftiş eder. Bu ödev Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına bağlı ihtiyaca yetecek sayı ve özellikte teftiş ve denetlemeye yetkili iş müfettişlerince yapılır." hükmü düzenlenmiştir.
Mülga İş Teftişi Tüzüğü'nün 2/D maddesinde; "Müfettiş" sözcüğünün, işyerlerinde işin yürütümü, işçi sağlığı ve iş güvenliğiyle ilgili teftiş yapan baş iş müfettişleri, iş müfettişleri ve teftiş yetkisi verilmiş iş müfettişi yardımcılarını ifade edeceği belirtilmiş, "Müfettiş yardımcılarının çalışmaları" başlıklı 5. maddesinde; "Müfettiş yardımcılığına atananlar, bir müfettişin yanında göreve başlarlar.
Yardımcılar tek başlarına teftişe yetkili değildirler. Ancak, iki yıl olumlu sicil alanlara, yanında çalıştıkları müfettişlerle grup başkanı ve İş Teftiş Kurulu Başkanının olumlu görüşleri üzerine Bakanca teftiş yetkisi verilebilir." hükmü kurala bağlanmıştır.
31/10/2012 günlü, 28453 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (j) bendinde; "Müfettiş: Başkan, başkan yardımcıları, grup başkanları, grup başkan yardımcıları, başmüfettişleri, iş müfettişleri, teftiş yetkisi verilmiş iş müfettişi yardımcılarını... ifade eder." kuralı, "Yetki verilmesi" başlıklı 31. maddesinde; "Birinci ve ikinci dönem çalışmaları ile iki senelik hizmet süresini tamamlayan, refakatinde çalıştıkları müfettişlerin çoğunluğundan ve Başkandan olumlu mütalaa alan müfettiş yardımcılarına, Başkanın önerisi ve Bakanın onayı ile teftiş yetkisi verilir." kuralı düzenlenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu İş Teftişi Tüzüğü yönünden:
19/04/2022 günlü, 31814 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanı Kararı ile İş Teftişi Tüzüğü'nün yürürlükten kaldırıldığı dikkate alındığında, bu düzenleme yönünden davanın konusuz kaldığı anlaşılmıştır.

Dava konusu Yönetmelik yönünden:
Davacı tarafından, iş müfettişi yardımcılarına teftiş yetkisi verilmesinin yasal dayanağı bulunmadığı ileri sürülmekte ise de, gerek dava tarihinde yürürlükte olan kanun hükümleri gerek işbu kararın verildiği tarihte yürürlükte olan yasal düzenlemeler incelendiğinde; iş müfettişi yardımcılarının görev, yetki, sorumlulukları ve yetiştirilmelerine ilişkin hususları düzenleme yetkisinin yönetmeliğe bırakıldığı görülmektedir. Kaldı ki, iş müfettişi yardımcılarının yetiştirilme sürecine ilişkin her aşamanın yasada düzenlenmesi zorunluluğu da bulunmamaktadır.
Kariyer bir meslek olan ve Devletin pek çok kurumunda görev yapan müfettişlerin tamamının, yardımcılık döneminin bir kısmında yetki almak suretiyle tek başlarına teftiş ve denetim görevlerini yerine getirdiği, bunun yetiştirilme sürecine ilişkin önemli bir aşama olduğu ve bir kısım kurum müfettişinin bu yetkiyi alabilmek için yetki sınavında başarılı olma koşulunu sağlaması gerektiği dikkate alındığında, iş müfettişi yardımcılarının mesleki yeterliliğinin sağlanması açısından elzem olan "teftiş ve denetim yetkisi verilmesine" ilişkin kurallarda hukuka ve üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 31/10/2012 günlü, 28453 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (j) bendindeki "teftiş yetkisi verilmiş iş müfettişi yardımcılarını" ibaresinin ve 31. maddesinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE;
2. 28/08/1979 günlü, 16738 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İş Teftişi Tüzüğü'nün 2/D maddesinde yer alan "...ve teftiş yetkisi verilmiş iş müfettişi yardımcıları, ..." ibaresinin, 5. maddesinin 2. fıkrasındaki "... Ancak, iki yıl olumlu sicil alanlara, yanında çalıştıkları müfettişlerle, grup başkanı ve İş Teftiş Kurulu Başkanı'nın olumlu görüşleri üzerine Bakan'ca teftiş yetkisi verilebilir." cümlesinin iptali istemi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA;
3. Aşağıda dökümü yapılan .-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen .-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, kararın kesinleşmesinden sonra posta ücretinden artan ...-TL'nin davacıya iadesine;
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 31/05/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.