Cumhurbaşkanının 'aktarma' yetkisine mahkemeden vize

Sadece belirli sektörlerin belirlenmesine ilişkin olarak Mahkeme şu belirlemeyi yapmıştır:

Salgının başlangıç dönemlerinde gerek geçici 23. maddeye göre üç aylığına sağlanan kısa çalışma ödeneği desteği ve gerekse geçici 26. madde uyarınca yine üç aylığına sağlanan prim desteği hiçbir ayrım gözetilmeksizin bütün sektörlerde çalışan sigortalı ve işverenlerin yararlanabileceği imkanlar olarak getirilmiştir.

Ancak zaman içinde salgının seyrine ve sektörel toparlanma durumuna göre sağlanacak desteklerin süresinin uzatılabileceği ve sektörel olarak uygulanabileceği kanun koyucu tarafından değerlendirilmiştir.

Ancak salgının seyrinin yönünün, buna göre farklı sektörler üzerindeki olumlu ve olumsuz etkilerinin ve sektörlerin toparlanma sürecinin kuralların ihdas edildiği dönemde öngörülemeyecek olması karşısında kuralların ihdas tarihinde, ilerleyen süreçte hangi sektörlerin daha hızlı toparlanacağının tespit edilerek bunlar dışında kalan sektörler bakımından destek sürelerinin uzatılacağını kanunla hüküm altına almanın mümkün olamayabileceği anlaşılmaktadır.

Bu itibarla söz konusu zorunluluk karşısında Cumhurbaşkanı'na ekonomik gelişmeleri dikkate alarak anılan desteklerden yararlanmak bakımından sektörel farklılık oluşturma yetkisi verilmesinin Anayasa'ya aykırılığından söz edilemez.

İşsizlik Fonunun Kullanılması hakkında Mahkeme şu tespiti yapmıştır:

Geçici 26. madde gereğince devletin prim alacağından vazgeçmesi ve bu sebeple ortaya çıkacak açığın Fondan karşılanması söz konusudur.

Anılan madde prim ödeme yükümlülüğünün kaldırılması yönüyle işverenlerle ilgili olup ortaya çıkan prim açığının Fondan karşılanacağına ilişkin kuralın esas olarak işverenlerle ilgisi bulunmamaktadır.

Bu bağlamda maddenin sekizinci fıkrasında Fondan karşılanan tutarların, gelir ve kurumlar vergisi uygulamalarında gelir, gider veya maliyet unsuru olarak dikkate alınmayacağı hüküm altına alınmıştır.

Böylelikle söz konusu prim ödemelerinin işverenlerin vergilendirilmesinde dikkate alınıp alınmayacağına ilişkin tereddütlerin giderilmesi suretiyle keyfi uygulamalara karşı kişileri koruyucu bir düzenlemenin de öngörüldüğü anlaşılmaktadır.

ESAS SAYISI: 2020/74

KARAR SAYISI: 2021/94

KARAR TARİHİ: 16/12/2021

R.G.TARİH-SAYISI: 11/3/2022-31775

Kanun'un 3. Maddesiyle 4447 Sayılı Kanun'un Geçici 23. Maddesinin Üçüncü Fıkrasına Eklenen ".ve/veya kısa çalışma ödeneğinin süresini sektörel olarak ayrı ayrı veya bir bütün olarak." İbaresi ile 4. Maddesiyle 4447 Sayılı Kanun'a Eklenen Geçici 26. Maddenin Dokuzuncu Fıkrasında Yer Alan ".sektörel olarak ayrı ayrı veya bir bütün olarak." İbaresinin İncelenmesi

İptal Talebinin Gerekçesi

Dava dilekçesinde özetle; koronavirüs salgınından ekonomideki bütün sektörlerin olumsuz etkilendiği, bazı sektörlerin kısa çalışma ödeneğinden yararlandırılmamasının eşitsizlik oluşturacağı, anılan ödenekten yararlanacak sektörlerin belirlenmesine ilişkin ölçütlerin kanunla düzenlenmediği, dolayısıyla Cumhurbaşkanı'na tanınan yetkinin belirsiz ve sınırsız olduğu, bu suretle sosyal güvenlik hakkının özünün zedelendiği belirtilerek kuralların Anayasa'nın 2., 10., 13., 49. ve 60. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Mahkemenin Değerlendirmesi

Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

Anayasa'nın anılan maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri belirliliktir. Belirlilik ilkesi, yalnızca yasal belirliliği değil daha geniş anlamda hukuki belirliliği de ifade etmektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Esas olan muhtemel muhataplarının mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini öngörmelerini mümkün kılacak bir normun varlığıdır.

Anayasa'nın 49. maddesinin birinci fıkrasında "Çalışma, herkesin hakkı ve ödevidir." denmek suretiyle herkesin çalışma hakkına sahip olduğu hüküm altına alındıktan sonra anılan maddenin ikinci fıkrasında devlete, çalışanların hayat seviyesini yükseltmek, çalışma yaşamını geliştirmek için çalışanları ve işsizleri korumak, çalışmayı desteklemek ve işsizliği gidermeye elverişli ekonomik bir ortam oluşturmak için gerekli tedbirleri alma ödevi de verilmiştir.

Sosyal hukuk devletinin temel gereklerinden biri olan sosyal güvenlik hakkı ise Anayasa'nın 60. maddesinin "Herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir." şeklindeki birinci fıkrasıyla güvence altına alınmıştır. Anılan maddenin ikinci fıkrasında da "Devlet, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar." denilerek bu görevin devlet tarafından oluşturulacak kuruluşlar yoluyla yerine getirilmesi öngörülmüştür.

Anılan Anayasa maddeleri uyarınca çalışma hakkı ve ödevi ile sosyal güvenlik hakkı konularında devlete pozitif yükümlülükler yüklenmiştir. Bu yükümlülükler çerçevesinde devletin bir yandan çalışma hakkını temin için istihdamı artırmaya diğer yandan da sosyal güvenliği sağlamaya yönelik tedbirleri alması gerekmektedir.

4447 sayılı Kanun'un geçici 23. maddesiyle koşulları kolaylaştırılmış kısa çalışma ödeneğinden faydalanılmasının ardından geçici 26. maddesiyle haftalık normal çalışmaya geçilmesi durumunda prim desteğinin sağlanacağı hüküm altına alınarak haftalık normal çalışmaya geçişin teşvik edilmek istendiği anlaşılmaktadır.

Geçici 23. maddenin üçüncü fıkrası ile Cumhurbaşkanı'na kısa çalışma ödeneğinin süresini sektörel olarak ayrı ayrı veya bir bütün olarak 30/6/2021 tarihine kadar uzatma yetkisi verilmiş, buna paralel olarak kısa çalışmadan haftalık normal çalışmaya geçişi teşvik amacıyla ihdas edilen geçici 26. maddenin dokuzuncu fıkrası ile de prim desteğine ilişkin üç aylık süreyi altı aya kadar uzatma yetkisi yine Cumhurbaşkanı'na verilmiştir. Böylelikle birbiriyle bağlantılı bu iki kural arasında hem sektörel belirleme yetkisi hem de destekten yararlanma süresi bakımından paralellik sağlanmak (koşulları birbirine yaklaştırılmak) suretiyle kısa çalışmadan haftalık normal çalışmaya geçişi teşvike yönelik geçici 26. maddenin etkinliği sağlanmaya çalışılmıştır.

Salgının başlangıç dönemlerinde gerek geçici 23. maddeye göre üç aylığına sağlanan kısa çalışma ödeneği desteği ve gerekse geçici 26. madde uyarınca yine üç aylığına sağlanan prim desteği hiçbir ayrım gözetilmeksizin bütün sektörlerde çalışan sigortalı ve işverenlerin yararlanabileceği imkanlar olarak getirilmiştir. Ancak zaman içinde salgının seyrine ve sektörel toparlanma durumuna göre sağlanacak desteklerin süresinin uzatılabileceği ve sektörel olarak uygulanabileceği kanun koyucu tarafından değerlendirilmiştir. Ancak salgının seyrinin yönünün, buna göre farklı sektörler üzerindeki olumlu ve olumsuz etkilerinin ve sektörlerin toparlanma sürecinin kuralların ihdas edildiği dönemde öngörülemeyecek olması karşısında kuralların ihdas tarihinde, ilerleyen süreçte hangi sektörlerin daha hızlı toparlanacağının tespit edilerek bunlar dışında kalan sektörler bakımından destek sürelerinin uzatılacağını kanunla hüküm altına almanın mümkün olamayabileceği anlaşılmaktadır. Bu itibarla söz konusu zorunluluk karşısında Cumhurbaşkanı'na ekonomik gelişmeleri dikkate alarak anılan desteklerden yararlanmak bakımından sektörel farklılık oluşturma yetkisi verilmesinin Anayasa'ya aykırılığından söz edilemez.

Ayrıca ilgili düzenlemeler gereği destekten yararlanacak/yararlanamayacak sektörler belirlenirken sektörel bazda koronavirüs zorlayıcı sebebinin devam edip etmediğinin değerlendirileceği de açıktır. Kullandırılabilecek destekten yararlanma koşulları, destek miktarı ve süresi hususlarında belirlilik kanunla sağlandığından verilen yetkinin belirsizliğinden de söz edilemez.

Geçici 23. maddenin üçüncü fıkrası gereğince ihtiyaca istinaden sektörel olarak kısa çalışma süresinin uzatılması, salgının olumsuz etkilediği bu sektörlerde çalışan sigortalıların sosyal güvenlik hakkının; geçici 26. maddenin dokuzuncu fıkrası uyarınca sektörel olarak prim desteği süresinin uzatılması ise haftalık normal çalışma sürelerine dönülmesini teşvik ederek çalışma hakkı ve ödevinin gerçekleştirilmesine hizmet etmektedir.

Diğer yandan gerek kısa çalışma ödeneğinin ve gerekse prim desteğinin Fondan karşılanacağı dikkate alındığında sektörel farklılaştırma yoluyla zaman içinde desteğe ihtiyacı kalmayan sektörlerin ayrıştırılması suretiyle Fon kaynaklarının gereksiz yere harcanmasının da önüne geçilmiş olacaktır.

Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa'nın 2., 49. ve 60. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

C. Kanun'un 4. Maddesiyle 4447 Sayılı Kanun'a Eklenen Geçici 26. Maddenin Birinci Fıkrasında Yer Alan ". ve destek tutarı Fondan karşılanır." İbaresi ile Sekizinci Fıkrasında Yer Alan "Fondan." İbaresinin İncelenmesi

İptal Talebinin Gerekçesi

Dava dilekçesinde özetle; devletin herkesin sosyal güvenliğini sağlayacak tedbirleri alma, sosyal güvenliği sağlayacak bir sistem kurma yükümlülüğünün bulunduğu, sosyal güvenlik hakkını kullanılamayacak duruma getiren önlemlerin alınamayacağı, sosyal güvenliğe ilişkin fonların -kamu yararı içerseler dahi- sosyal güvenlikle ilgisi olmayan başka amaçlarla kullanılamayacağı, bu çerçevede Fon kaynaklarıyla istihdamı artırma amacıyla olsa dahi işverenlere destek sağlanarak olumsuz gelir transferinde bulunulamayacağı, aksi taktirde kaynak yetersizliği nedeniyle işçilerin sosyal güvenlik haklarının zedeleneceği belirtilerek kuralların Anayasa'nın 2., 5., 60. ve 65. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Mahkemenin Değerlendirmesi

Sosyal güvenlik; bireylerin istek ve iradeleri dışında oluşan sosyal risklerin, kendilerinin ve geçindirmekle yükümlü oldukları kişilerin üzerlerindeki gelir azaltıcı ve harcama artırıcı etkilerini en aza indirmek, ayrıca sağlıklı ve asgari hayat standardını güvence altına alabilmektir. Bu güvencenin gerçekleştirilebilmesi için devletin pozitif yükümlülükleri çerçevesinde sosyal güvenlik kuruluşları oluşturularak ve/veya diğer araçlarla kişilerin yaşlılık, hastalık, malullük, kaza, ölüm ve işsizlik gibi sosyal risklere karşı asgari yaşam düzeylerinin korunması amaçlanmaktadır (AYM, E.2008/57, K.2010/26, 4/2/2010).

Bu kapsamda oluşturulan işsizlik sigortası, bir iş ya da işyerinde çalışırken çalışma istek, yetenek, sağlık ve yeterliliğinde olmasına karşın tamamen kendi istek ve kusuru dışında işini kaybeden çalışanlara bir yandan yeni bir iş bulunmasına gayret edilirken diğer yandan da bunların işsiz kalmaları nedeni ile uğradıkları gelir kaybını kısmen de olsa karşılayarak kendisinin ve ailesinin zor duruma düşmesini önlemek amacı ile belirli süre ve ölçüde ödemeyi kapsayan, sigortacılık tekniği ile faaliyet gösteren, devlet tarafından kurulmuş zorunlu bir sigorta koludur (AYM, E.2008/57, K.2010/26, 4/2/2010). Bu sigorta koluna ilişkin hizmetler de dahil olmak üzere 4447 sayılı Kanun'un gerektirdiği görev ve hizmetler için mali kaynak sağlamak, piyasa şartlarında kaynakları değerlendirmek ve anılan Kanun'un öngördüğü ödemelerde bulunmak üzere Fon kurulmuştur.

Sosyal güvenlik programlarıyla ekonomik ve sosyal yapının karşılıklı etkileşim içinde olduğu ve sosyal güvenlik sisteminin yapısını ekonomik ve sosyal koşulların belirleyeceği bilinen bir gerçektir (AYM, E.2019/46, K.2020/55, 15/10/2020, § 14). Dolayısıyla işsizlik sigortasının kapsamının ve koşullarının belirlenmesinde de ekonomik ve sosyal durumun etkili olacağı ortadadır. Anayasa'nın kişilere sağlanacak sosyal güvenlik hakkının ölçütleri konusunda ayrıntılı ilkeler koymadığı da dikkate alındığında işsizlik sigortasından yararlanmanın koşullarının yumuşatılmasının veya ağırlaştırılmasının istihdam, iş gücü verimliliği, gelir dağılımı, enflasyon, ücretler üzerindeki etkilerini değerlendirmek ve buna göre bu koşulları belirlemek kanun koyucunun takdirindedir (AYM, E.2008/57, K.2010/26, 4/2/2010).

4447 sayılı Kanun'un geçici 26. maddesinin birinci fıkrasında, geçici 23. madde kapsamında 1/7/2020 tarihinden önce kısa çalışma başvurusunda bulunan işyerlerinde kısa çalışmanın sona ermesi ve haftalık normal çalışmaya dönülmesi durumunda belirli bir tarihe kadar üç ay süreyle sigortalı ve işveren hissesi primlerinin tamamı tutarında prim desteğinin sağlanacağı, desteğin işverenlerin Sosyal Güvenlik Kurumuna (SGK) ödeyecekleri tüm primlerden mahsup edilmek suretiyle kullandırılacağı ve destek tutarının Fondan karşılanacağı öngörülmüştür. Anılan maddenin gerekçesinde ekonominin normalleşmeye başlamasıyla birlikte işyerinde haftalık normal çalışma sürelerine dönülmesinin teşvik edilmesinin amaçlandığı ifade edilmiştir.

Anayasa'nın 60. maddesinde devlete sosyal güvenlik hakkını sağlayacak gerekli tedbirleri alma ödevi yüklenmiş iken 49. maddesine göre devletin ayrıca işsizliği önlemeye yönelik ekonomik bir ortam yaratma yükümlülüğü de bulunmaktadır. Anayasa'ya aykırı olmamak kaydıyla bu kapsamda alınacak tedbirleri, bu tedbirlerin kapsamını, içeriğini, şeklini ve usulünü belirleme konusunda kanun koyucunun takdir yetkisi bulunmaktadır (benzer yöndeki değerlendirme için bkz. AYM, E.2008/57, K.2010/26, 4/2/2010). Dava konusu kurallarla da işverene ve sigortalılara sağlanacak prim desteği tutarının Fondan karşılanmasının öngörülmesiyle kısa çalışmadan haftalık normal çalışmaya dönülmesinin hedeflendiği anlaşılmaktadır. Bu yönüyle kurallar istihdam edilme süresinin artırılması suretiyle istihdam seviyesinin korunmasına yönelik tedbirler niteliğindedir.

Kanun'un 46. maddesinde kanunda öngörülen hizmetlerin verilmesinin sağlanmasının işsizlik sigortasının amaçları arasında sayıldığı, 53. maddesinde işsizlik ödeneği dışındaki bazı işler için de Fondan gider yapılacağının kabul edildiği ve bu kapsamda örneğin geçici 6. madde ile bazı yatırımların desteklenmesi amacıyla Fonun nema gelirlerinin bir kısmının kullanılabileceğinin hükme bağlandığı dikkate alındığında kanun koyucunun Anayasa'nın 49. maddesi ile devlete verilen istihdamı artırma görevini yerine getirmek amacıyla almış olduğu çeşitli tedbirlerle ilgili finansman ihtiyacını Fon kaynaklarından karşılamayı uygun gördüğü anlaşılmaktadır. Dolayısıyla Kanun'un geneline bakıldığında, Fonun yalnızca sigortalılara işsiz kalmaları halinde yapılacak ödeme ve hizmetler için değil işsizliği önlemek, istihdamı ve verimliliği artırmak, böylelikle ekonomik ve sosyal kalkınmayı gerçekleştirmek amacıyla da oluşturulduğu anlaşılmaktadır (AYM, E.2008/57, K.2010/26, 4/2/2010).

Nitekim Anayasa Mahkemesi de istihdamın teşviki amacıyla oluşturulan bazı projelerin Fon kaynaklarıyla desteklenmesini Anayasa'ya aykırı görmemiştir (AYM, E.2008/57, K.2010/26, 4/2/2010; AYM, E.2019/46, K.2020/55, 15/10/2020, § 17).

Öte yandan kurallar sosyal güvenlik hakkının sağlanmasına hizmet eden işsizlik sigortasının işleyişinde herhangi bir değişiklik öngörmemekte, işsizlik durumunda sigortalıya yapılan ödeme ve sunulan hizmetlerde herhangi bir sınırlamada bulunmamaktadır. Sigortalı, kurallar öncesinde sahip olduğu imkanları kurallar sonrasında da aynen muhafaza etmeye devam etmektedir. Bu itibarla işveren ve sigortalılara sağlanan prim desteği tutarının Fondan karşılanmasının öngörülmesinin sigortalıların sosyal güvenlik hakları bakımından bir kayba yol açtığı söylenemez (AYM, E.2019/46, K.2020/55, 15/10/2020, § 18).

Diğer yandan Kanun'un 49. maddesi uyarınca işsizlik sigortası priminin sigortalının prime esas aylık brüt kazançlarından %1 sigortalı, %2 işveren ve %1 devlet payı olarak alındığı gözönünde bulundurulduğunda Fonun başlıca geliri olan anılan primin yalnızca sigortalı tarafından ödenen meblağdan oluşmadığı ve sigortalıdan daha yüksek oranda işverenin ve devletin anılan prime katkıda bulunduğu açıktır. Kanun'un 53. maddesinde Fonun açık vermesi durumunda devletçe sağlanacak katkıların da Fonun gelirleri arasında sayılmış olması karşısında belirli koşullar dahilinde işverene ve sigortalılara sağlanan prim desteği tutarının kural uyarınca Fondan karşılanmasının Fonun zayıflamasına yol açacağı ve bu suretle işsiz kalan sigortalılara yapılacak ödemeleri olumsuz etkileyeceği ileri sürülemez (AYM, E.2019/46, K.2020/55, 15/10/2020, § 19).

Geçici 23. madde gereğince koronavirüs zorlayıcı sebebine dayalı olarak kısa çalışmadan yararlanıldığı sürece Fondan kısa çalışma ödeneği ödenecek olup kısa çalışmadan haftalık normal çalışmaya geçilmesi durumunda bu ödenek ödenmeyecektir. Buna göre haftalık normal çalışmaya geçişi teşvik amacıyla ihdas edilen kural ile Fondan sağlanan prim desteği ek bir gider olmayıp kısa çalışma ödeneğine ikame bir gider niteliğindedir.

Ayrıca dava konusu kuralların yer aldığı maddede işverene verilecek desteğin nakdi ödeme şeklinde yapılamayacağı ve işverenin SGK'ya ödeyecekleri tüm primlerden mahsup yoluyla sağlanacağı açıkça düzenlenmek suretiyle Fondan çıkan kaynağın amaca aykırı kullanılmasını önleyecek tedbirlerin de alındığı görülmektedir.

Hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Nitekim bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154).

Geçici 26. madde gereğince devletin prim alacağından vazgeçmesi ve bu sebeple ortaya çıkacak açığın Fondan karşılanması söz konusudur. Anılan madde prim ödeme yükümlülüğünün kaldırılması yönüyle işverenlerle ilgili olup ortaya çıkan prim açığının Fondan karşılanacağına ilişkin kuralın esas olarak işverenlerle ilgisi bulunmamaktadır. Bu bağlamda maddenin sekizinci fıkrasında Fondan karşılanan tutarların, gelir ve kurumlar vergisi uygulamalarında gelir, gider veya maliyet unsuru olarak dikkate alınmayacağı hüküm altına alınmıştır. Böylelikle söz konusu prim ödemelerinin işverenlerin vergilendirilmesinde dikkate alınıp alınmayacağına ilişkin tereddütlerin giderilmesi suretiyle keyfi uygulamalara karşı kişileri koruyucu bir düzenlemenin de öngörüldüğü anlaşılmaktadır.

Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa'nın 2., 49. ve 60. maddelerine aykırı değildir. İptal taleplerinin reddi gerekir.