Mahalli idareler görevde yükselme yönetmeliğiyle ilgili önemli iptal kararı

Mahalli idarelerdeki personelin görevde yükselme işlemleri Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'te yer alan hükümlere göre yürütülmektedir.

Bu yönetmelikte şube müdürleri idari ve teknik olmak üzere ikiye ayrılmıştr. Yeknik kökenli şube müdürlükleri için yönetmelikte "kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretim kurumlarından mezun olmak" şartı aranmaktadır.

Danıştay 2. Dairesi yaptığı incelemede, "görev alanı" ibaresinin tanımının olmaması, hangi teknik şube müdürlüğüne hangi bölüm mezunlarının başvurabileceğine dair net bir düzenlemenin olmaması nedeniyle, yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinin iptaline karar vermiştir.

Diğer taraftan bu iptal kararı www.mevzuat.gov.tr'de mevzuat hükmüne yazılmamıştır. İtiraz üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun da ne karar verdiğini bilmemekteyiz. Bu vesileyle, bir kez daha, Danıştay'ın, yönetmeliklere dair kararlarını, mevzuat.gov.tr'ye bildirmesindeki önemi vurguluyoruz.

İŞTE KARAR

Danıştay 2. Dairesi
E.2017/4096

Davacı ve Yürütmenin: ---

Davalı: İçişleri Bakanlığı - ANKARA

İsteğin Özeti: Van Büyükşehir Belediye Başkanlığında teknik hizmetler sınıfında ekonomist olarak görev yapmakta olan ve 1. derece şube müdürlüğü kadrosu için yapılacak görevde yükselme sınavına katılmak için başvuruda bulunan davacı tarafından, söz konusu sınava kabul edilmeme sine ilişkin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 14/04/2016 günlü, 8525 sayılı işlemine karşı yapılan itirazın zımnen reddine ilişkin işlemin ve işleme dayanak olarak gösterilen 04/07/2009 günlü, 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinin iptali ve yürütmenin durdurulması istenilmektedir.

Danıştay Tetkik Hakimi:

Düşüncesi:Yürütmenin durdurulmasına ilişkin istemin kabulü gerektiği düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Hüküm veren Danıştay İkinci Dairesince davalı idarenin birinci savunmasının geldiği görülerek işin gereği düşünüldü:
Dava, Van Büyükşehir Belediye Başkanlığında teknik hizmetler sınıfında ekonomist olarak görev yapmakta olan ve 1. derec e şube müdürlüğü kadrosu için yapılacak görevde yükselme sınavına katılmak için başvuruda bulunan davacı tarafından, söz konusu sınava kabul edilmemesine ilişkin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 14/04/2016 günlü, 8525 sayılı işlemine karşı yapılan itirazın zımnen reddine ilişkin işlemin ve işleme dayanak olarak gösterilen 04/07/2009 günlü, 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinin iptali ve yürütülmesinin durdurulması istemiyle açılmıştır.
18/04/1999 günlü, 23670 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 15. maddesinde, kurumların, bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak öğrenim düzeyi ile hizmet süresi, alt görevlerde bulunma süresi ve disipline ilişkin şartlar ile bunlar için verilecek görevde yükselme eğitiminin ilanı, şekli, süresi, konuları, ağırlıkları ve kapsama dahil edilecek diğer unvanlar ve bunlara ilişkin seçme kriterlerini, yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile bu konulara ilişkin diğer hususları Devlet Personel Başkanlığının olumlu görüşünü alarak ve bu Yönetmeliğe aykırı olmamak üzere çıkaracakları yönetmelikle düzenleyecekleri hükme bağlanmıştır.
Aynı Yönetmeliğin "öğrenim düzeyi" başlıklı 5. maddesinde, devlet memurlarının bu Yönetmelik kapsamındaki görevlere atanabilmeleri için gerekli olan öğrenim düzeylerinin, kurumları tarafından çıkarılacak yönetmeliklerde unvanlar itibariyle gösterileceği belirtilerek müdür, şube müdürü ve bu düzeyde bulunan görevler ile daha üstü görevlere atanabilmeleri için en az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olmalarının gerektiği belirtilmiştir.
04/07/2009 günlü, 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 5. maddesinde görevde yükselmeye tabi kadrolar arasında müdür ve şube müdürü unvanlarına yer verilmiştir.
Söz konusu Yönetmeliğin 6. maddesinde, görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlardan ilkinin görevde yükselme sınavında başarılı olmak; ikincisinin ise bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanabilmek için son müracaat tarihi itibariyle 5. maddede öngörülen alt görevlerde toplam en az bir yıl çalışmış olmak gerektiği hüküm altına alınmıştır.
Aynı Yönetmeliğin "görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar" başlıklı 7. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, müdür ve şube müdürü kadrolarına atanabilmek için;
"1) 657 sayA ±lı Kanun'un 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,
2) Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,
3) Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak,
4) Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak" koşulu getirilmiştir.

Yönetmeliğin "duyuru ve başvuru" başlıklı 11. maddesinde, görevde yükselme suretiyle atama yapılacak boş kadroların sınıfı, unvanı, derecesi, hangi birimde bulunduğu ve aranacak şartların, her yılın 15 Ocak tarihine kadar duyurulacağı; ilgililerin müracaatlarının 1 Şubat tarihine kadar alınacağı; duyuruda yazılı sınava ilişkin olarak Bakanlıkça belirlenen konu başlıklarına yer verileceği; ilan edilen boş kadrolar için belirlenen başvuru tarihinin son günü itibarıyla aranan nitelikleri taşıyan personelin, başvuru şartlarını taşıdığı farklı unvanlı kadrolardan sadece biri için duyuruda belirtilen şekilde başvuruda bulunabileceği; başvuruların, ilanda belirtilmesi şartıyla elektronik ortamda da yapılabileceği; aylıksız izinde bulunanlar dö¢hil olmak üzere, ilgili mevzuatı uyarınca verilen izinleri kullanmakta olanların da başvuruda bulunarak sınava katılmaları mümkün olduğu; aday memurların bu kadrolar için başvuruda bulunamayacağı; mahalli idarelerin personel işlerinden sorumlu birimlerine yapılan başvurular incelenerek, aranan şartları taşıyanların kurumlarınca 15 Şubat tarihine kadar resmi internet sitelerinde ilan edileceği; görevde yükselme sınavına katılma şartlarını taşımayanlara durumun gerekçesi ile bildirileceği; söz konusu listeye ilişkin olarak ilan tarihinden itibaren beş iş günü içinde ilgili mahalli idarenin sınav kuruluna itiraz edilebileceği; itirazların beş iş günü içinde ilgili sınav kurulunca sonuçlandırılacağı; bu Yönetmelik kapsamında bulunan personelin, görevde yükselme suretiyle atamalarının yapılması amacıyla, ilgili mahalli idarelerin her yılın Şubat ayı sonuna kadar görevde yükselmeye ilişkin yazılı sınava tabi tutmak istedikleri personelin niteliklerini ve sayısını valiliklere bildireceği; valiliklere gelen listeler birleştirilerek tek liste halinde en geç 15 Mart tarihine kadar Bakanlığa gönderileceği; yazılı sınavlara katılacakların listesinin Bakanlık tarafından da sınavı yapacak kuruma bildirileceği ifade edilmiştir.

Bahsedilen Yönetmeliğe ekli (1) sayılı listede belediye, bağlı kuruluşları ve mahalli idare birliklerine ilişkin "Teknik Öğrenim Gerektiren Müdürlükler"; "1- Bilgi İşlem Müdürü, 2- öevre Koruma ve Kontrol Müdürü, 3- Etüd Proje Müdürü, 4- Fen İşleri Müdürü, 5- Gecekondu ve Sosyal Konutlar Müdürü, 6- İmar ve Şehircilik Müdürü, 7- Ruhsat ve Denetim Müdürü, 8- Kentsel Tasarım Müdürü, 9- Mezbaha Müdürü, 10- Park ve Bahçeler Müdürü, 11- Plan ve Proje Müdürü, 12- Sağlık İşleri Müdürü, 13- Su İşleri Müdürü, 14- Su ve Kanalizasyon Müdürü, 15- Temizlik İşleri Müdürü, 16- Ulaşım Hizmetleri Müdürü, 17- Veteriner İşleri Müdürü, 18- Yapı Kontrol Müdürü, 19 - Şube Müdürü" olarak belirtilmiştir.

Dava dosyasının incelenmesinden, davacının, 08/02/1994 tarihinde Van Büyükşehir Belediye Başkanlığında işe başladığı; 30/09/1998 tarihinde iktisat fakültesinden mezun olduğu; aynı Belediyede 2010 yılından beri teknik hizmetle r sınıfında "Ekonomist" kadrosunda çalışmakta olduğu; Van Büyükşehir Belediye Başkanlığınca 15/01/2016 tarihinde ilan edilen 1. derece Şube Müdürlüğü kadrosuna 20/01/2016 tarihinde başvurduğu; davacının başvurusunun kabul edildiğinin Belediyece 15/02/2016 tarihinde ilan edildiği; 22/02/2016 tarihinde Belediyece başvuruları kabul edilenlere ilişkin listenin Van Valiliğine bildirildiği; 26/02/2016 günlü, 2461 sayılı Van Valiliği Mahalli İdareler Müdürlüğünün yazısıyla, davacının durumunun "Mahalli İdareler Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik" hükümlerine uymadığının tespit edildiği gerekçesiyle konunun tekrar değerlendirilerek, görevde yükselme sınavına tabi tutulmak istenen personelin "Görevde Yükselme Sınavı" formunun İçişleri Bakanlığına sunulmak üzere ivedi şekilde Valiliğe gönderilmesinin Belediyeden istenilmesi üzerine, Belediyece bu yazının, davacıya 29/ 02/2016 tarihinde tebliğ edildiği, davacının 03/03/2016 tarihinde Belediyeye itirazda bulunduğu; 04/03/2016 tarihli Van Büyükşehir Belediye Başkanlığının işlemi ile davacının itirazı kabul edilerek, listenin tekrar Valiliğe gönderildiği; Valilikçe icmal edilen listelerin 07/03/2016 tarihinde İçişleri Bakanlığına iletildiği; bunun üzerine İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 23/02/2016 günlü, 6554 sayılı yazısı ile "ekonomist" kadrosunda görev yapan personelin "şube müdürü" unvanlı kadro için düzenlenecek görevde yükselme sınavına başvurmasının mümkün olup olmadığı konusunda Devlet Personel Başkanlığından görüş istenildiği, Devlet Personel Başkanlığının 06/04/2016 günlü, 2116 sayılı yazısı ile cevap verildiği; 14/04/2016 günlü, 8525 sayılı İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünce Van Valiliği İl Mahalli İdareler Müdürlüğüne hitaben yazılan yazıda da Devlet Personel Başkanlığının görüş yazısı dikkate alınarak, "... Ekonomist kadrosundaki personelin Yönetmelik eki (1) sayılı listede yer alan 'Şube Müdürü' kadrosuna atanabilmesi için kadronun görev alanı ile doğrudan bağlantılı bir öğrenim görmüş olması ve mevzuatta aranan diğer şartları taşıması gerektiğinden, (1) sayılı listede yer alan diğer unvanlı müdür kadroları 'Ekonomist' unvanının görev alanı ile doğrudan bağlantılı olmadıklarından, ilgililerin aynı listede yer alan "Şube Müdürü" kadrosuna atanabilmek için görevde yükselme sınavına başvuramayacakları; Yönetmelik eki (2) sayılı listede yer alan 'Şube Müdürü' kadrosuna atanabilmesi için de son müracaat tarihi itibariyle iki yıl uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışma şartının taşınması gerektiği mütalaasıyla, adı geçenlerin 'Şube Müdürü' kadrosuna atanabilmek için görevde yükselme sınavına katılamayacakları değerlendirilmektedir. Bilgilerinizi ve gereğini rica ederim." yönünde değerlendirmede bulunulduğu; söz konusu yazının 03/05/2016 tarihinde davacıya tebliğ edilmesi üzerine, adı geçenin çalıştığı kuruma sınava alınmasına ilişkin yeni bir başvuru yapmak yerine İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğüne 17669 kayıt numaralı ve 11/05/2016 günlü dilekçe ile itirazda bulunduğu; davalı idarece bu başvuruya herhangi bir cevap verilmemesi üzerine de, davacı tarafından zımni ret işlemi ile 04/07/2009 günlü, 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinin iptali ile yürütülmesinin durdurulması istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 5. maddesinde görevde yükselme kapsamındaki görevlere atanabilmek için gerekli olan öğrenim düzeylerinin kurumlarca çıkarılacak yönetmeliklerde unvanlar itibariyle gösterileceğinin belirtilmesi karşısında, bakılmakta olan davaya konu Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinde belirtilen ek (1) sayılı listede yer verilen unvanlar bakımından herhangi bir ayrıma gidilmediği görülmüştür.

Diğer taraftan aynı maddede yer alan "görev alanı" ifadesinin tanımı yapılmamıştır. Bu itibarla, görevde yükselmeye tabi dava konusu kadro ve pozisyonların görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak şartı ile hangi fakülte veya bölümden mezun olmak gerektiğinin kastedildiği veya hangi fakülte veya bölümlerin görevde yükselmeye tabi kadro ve pozisyonların görev alanı ile ilgili sayılmayacağı belirsizdir.

Davalı idarece, sınav açılan kadro/pozisyonlara müracaatlarda özellikle görev alanına ilişkin konuların değerlendirilmesinde tereddütler yaşandığının tespit edilmesi üzerine 23/02/2016 günlü, 6554 sayılı yazı ile "ekonomist" kadrosunda görev yapan personelin "şube müdürü" unvanlı kadro için düzenlenecek görevde yükselme sınavına başvurmasının mümkün olup olmadığı konusunda Devlet Personel Başkanlığından görüş istenilmiş olup, Devlet Personel Başkanlığının 06/04/2016 günlü, 2116 sayılı görüş yazısında da, "...Yönetmeliğe ekli (1) sayılı listede yer alan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere 'ekonomist' unvanını ö ğrenimle ihraz edenlerin başvurmasının başvuracağı müdürlük kadrosunun görev alanı ile doğrudan bağlantılı bir öğrenim görmüş olması ve mevzuatla aranan diğer şartları taşıması kaydıyla, mümkün bulunduğu; mahalli idarelerde bu yönde uygulama birliğinin sağlanmasına ihtiyaç duyuluyorsa, söz konusu teknik öğrenim gerektiren müdürlüklerin her birine hangi öğrenim mezunlarının başvurabileceğine ilişkin çalışmanın Bakanlığınızca yapılarak, tüm mahalli idareleri bağlayacak şekilde ilan edilmesinin ya da 'Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'te bu hususa ilişkin düzenleme yapılmasının uygun olacağı..." belirtilmiştir.

Herhangi bir kadro ve pozisyona ait görevde yükselme usul ve esaslarının yönetmelikle düzenlenmesindeki amaç, ilgili personelin önceden belirlenmiş somut ve objektif kurallara göre hangi kadro ve pozisyonlar için görevde yükselmeye tabi olduğunu bilmesini, bu çerçevede kendisini hazırlamasını sağlamak olup, subjektif değerlendirmelere açık bulunan "görev alanı" kavramının, ne anlama geldiğinin ilgili personel açısından önceden bilinmesi ve oluşan tereddütlerin giderilmesi için, somut ve objektif bir kural olarak Yönetmelikte tanımının yapılması gerektiği konusunda kuşku bulunmamaktadır.

Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği dışında başka idari işlemlerle görevde yükselmeye ilişkin yeni usul ve esas kurallarının getirilmesi mümkün değildir. Bu nedenle; atanılacak kadro ve pozisyonlara özgü "yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak" kavramının ne anlama geldiğinin ve Yönetmeliğe ekli (1) sayılı listede yer alan teknik öğrenim gerektiren müdürlükler için yapılacak görevde yükselme sınavına başvuru yapılabilmesi için yükseköğretim kurumlarının hangi fakülte ve bölümlerinden mezun olmak gerektiğinin açıklayıcı bir şekilde öncelikle Yönetmelikle belirlenmesi zorunludur. Aksi halde; idarelere Yönetmelikle amaçlanmadığı halde her sınava, kadroya veya kişiye göre değişen idari işlemler ile kişilerin hukuki durumunu etkileyen düzenleyici işlem yapma yetkisi verilmiş olur. Nitekim davacı ile aynı bölüm mezunu olan ve "istatistikçi" unvanı ile Van Büyükşehir Belediye Başkanlığında görev yapan Ş.K. ve Y.Ö. adlı personelin 1. derece şube müdürlüğü kadrosuna için yapılacak görevde yükselme sınavına başvurularının kabul edilerek sınava gireceklere ilişkin listede isimlerine yer verilerek Anadolu Üniversitesine bildirildikleri dosyadaki bilgilerden anlaşılmaktadır.

Bu durumda, dava konusu Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinde yer alan düzenlemede ve bu hükme dayalı olarak, diğer unvanlı müdür kadroları "ekonomist" unvanının görev alanı ile ilgili doğrudan bağlantılı olmadığı gerekçesiyle ek (1) sayılı listede yer alan "şube müdürü" kadrosuna atanabilmek için davacının görevde yükselme sınavına ilişkin başvurusunun reddine ilişkin işleme karşı yaptığı itirazın zımnen reddine ilişkin dayanağı kalmayan işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu saptanmasına rağmen uygulamanın sürdürülmesi, tüm eylem ve işlemleri hukuka uygunluk karinesine dayanan hukuk devleti ilkesine aykırı bir durum yaratacak, davacı yönünden telafisi güç zarara neden olacaktır. Zira işlemin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmemesi halinde, hukuka aykırı bulunan işlemin et ki alanına bağlı olarak ilgili açısından oluşacak zarar, işlemin uygulanmasına devam olunmasıyla artacak, yargılamanın sonunda verilmesi olası iptal kararı ile önceki halin iadesi olanaksızlaşacaktır.

Açıklanan nedenlerle, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinde yer alan düzenleme ile davacı tarafından 1. derece şube müdürlüğü kadrosu için yapılacak görevde yükselme sınavına katılmak için yapılan başvurunun reddine ilişkin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 14/04/2016 günlü, 8525 sayılı işlemine karşı yapılan itirazın zımnen reddine ilişkin işlemin, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27. maddesinin 6352 sayılı Kanun ile değiştirilen 2. fıkrasında öngörülen koşulların gerçekleşmiş bulunduğu da gözönünde tutularak yürütülmesinin durdurulmasına, tebliğini izleyen günden itibaren (7) yedi gün içinde bir defaya mahsus olmak üzere Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna itiraz yolu açık olmak üzere 19/02/2018 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.