Sayıştay'dan yemek yardımındaki kamu zararına ait önemli karar

Mevzuatımıza göre, memurlara yemek yardımının hizmet alım yönetimi suretiyle verilmesi mümkün değildir.

Ancak, bir büyükşehirde yaşanan olayda, ihaleye çıkılmış ve sonrasında personele elektronik kart verilmiş, bu elektronik kartlara puan yüklemesi yapılarak firmaya bunun karşılığında ödeme yapılmıştır.

Sayıştay, yapılan işlemin yanlış olduğunu belirtmiş ama yemek yardımının da bir hak olduğuna dikkat çekerek, personelden yapılan kesintilerin oluşan kamu zararından düşülmesi gerektiğine karar vermiştir.

İŞTE SAYIŞTAY KARARI

Sayıştay 5. Dairesinin 2017/ 365 tarih, 365 Karar ve 26.2.2019 Nolu Tutanak Kararı

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine aykırı olarak Memur Öğlen Yemeği Hizmet Alımı adı altında yemek hizmeti alınması suretiyle ................. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak,

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun "Yiyecek yardımı" başlıklı 212 nci maddesinde; Devlet memurlarının hangi hallerde, yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasların Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunacağı belirtilmiştir.

Bahse konu Yönetmelik 19/11/1986 tarih ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla 11 Aralık 1986 tarihli ve 19308 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmak suretiyle yürürlüğe girmiştir.

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin "Yardım şekli" başlıklı 3 üncü maddesi; "(Değişik fıkra: 20/11/2017-2017/11180 K.) Yiyecek yardımı sadece yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım, nakten veya kupon, kart, fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamaz.

Yiyecek yardımı haftalık çalışma süresi 40 saati aşmayan yerlerde öğle yemeği olarak verilir. Günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan memurlara, görevlerinin diğer yemek saatlerinde de devam etmesi şartıyla üç öğüne kadar yemek verilebilir."

"Yemek Servisi Giderleri" başlıklı 4 üncü maddesi; "(Değişik: 8/8/2016-2016/9103 K.) Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için üçte ikisini, diğer iller için yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır."

"Yardımın Şartları" başlıklı 5 inci maddesi; "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir. (Ek cümle: 20/11/2017-2017/11180 K.) Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler sadece yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş tarafından yapılır.

Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir. (Ek cümle: 20/11/2017-2017/11180 K.) Yiyecek yardımı bu şekilde kurulan yemek servislerinde yapılır.

Yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşya kurumlarca sağlanır. Bunlara karşılık memurlardan ücret alınmaz."

"Yemek Maliyetinin Hesabı" başlıklı 9 uncu maddesi; "Bu Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri kira, amortisman, su, elektrik ve hava-gazı giderleri yemek maliyetine dahil edilmez."

şeklindedir.

2017 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliğinin (Sıra No: 1) 1 inci maddesinde "Bu Tebliğin amacı, 2017 yılında öğle yemeği servisinden faydalanacak olan memurlardan ve sözleşmeli personelden alınacak asgari yemek bedellerine ilişkin esasları belirlemektir."

5 inci maddesinde; "Kuruluşlar, personelin kadro veya pozisyon unvanını, hizmetlerinin özelliğini, yemek maliyetlerini ve yemek servisinin farklı mahallerde daha iyi şartlarda sunulması gibi hususları dikkate alarak Ek-1'de belirtilen miktarların üzerinde yemek bedeli tespit edebilir." denilerek 2017 yılı yemek yardımına ilişkin esaslar belirlenmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 2 inci maddesi;" Aşağıda belirtilen idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yürütülür:

a) Değişik: 1/6/2007-5680/1 md.) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı; döner sermayeli kuruluşlar, birlikler (mesleki kuruluş şeklinde faaliyet gösterenler ile bunların üst kuruluşları hariç), tüzel kişiler..."

Aynı Kanunun 4 üncü maddesi ise; "Bu Kanunun uygulanmasında; "Mal: Satın alınan her türlü ihtiyaç maddeleri ile taşınır ve taşınmaz mal ve hakları,

Hizmet: (Değişik: 30/7/2003-4964/3 md.) Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, (...) (2), tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, mesleki eğitim, fotoğraf, film, fikri ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, ...ifade eder." hükümlerini içermektedir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri çerçevesinde, yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanacaktır. Ödenek dağıtımında yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılacak, yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı ise yemek yiyenlerden alınacaktır.

Öte yandan, 657 sayılı Kanunun 212 nci maddesine dayanılarak hazırlanan ve 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4 üncü maddesi uyarınca yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere kurum bütçelerinden yapılan yemek yardımı Ankara, İstanbul ve İzmir illerinin büyükşehir belediyesi sınırları içinde görev yapan personel için yemek maliyetlerinin azami üçte ikisi diğer iller için yarısı olarak uygulanabilecektir.

Buna göre kurum bütçesinden memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, 2017 için öğle yemeği servisinden faydalanacak olan memurlardan ve sözleşmeli personelden alınacak asgari yemek bedelleri; 13/1/2017 tarihli ve 30300 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Maliye Bakanlığının (Seri No:1) numaralı 2018 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği ile belirlenmiştir. Böylece kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu tebliğde belirtilen rakamların daha üstünde fiyat tespit edebileceklerdir.

Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar alınması gereken en az miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktarı bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da Kanuna aykırıdır. Kaldı ki devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek amacıyla hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin "Yardım Şekli" başlıklı 3 üncü maddesinde yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı ve bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmayacağı da açık bir şekilde ifade edilmiştir.

Mezkur Yönetmeliğin "Yardımın Şartları" başlıklı 5 inci maddesinde yer alan; "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir." hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de; yemek hizmetinin Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi bir durum söz konusu olacağından bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda; Belediye tarafından memurlara sunulacak yemek hizmetinin ........................ İhale Kayıt Numaralı, ......................... TL yaklaşık maliyetli, .................... TL sözleşme bedelli (..... Ay Süreli, Toplam........Öğün) ".........Yemeği Hizmet Alımı İşi" kapsamında 4734 sayılı Kanunun 19 uncu maddesi hükmü gereği açık ihale yoluyla hizmet satın alma usulüyle sağlandığı, Belediye tarafından memur personele yemek yardımı kapsamında çalışılan her gün için elektronik karta para yüklemesi yapıldığı, bu suretle ilgili firmaya 2017 yılı içerisinde toplam ...................... TL ödemede bulunulduğu, Bütçe Uygulama Tebliği gereğince personelden kesilmesi gereken tutarların kesildiği, ancak kesilen ................... TL'nin 333.99.07 Hesap kodlu Emanet Hesabında tutulduğu anlaşılmıştır.

Ancak, sorumluların duruşma esnasında sunmuş oldukları ............... tarih ..................... no.lu muhasebe işlem fişinden emanet hesabında bulunan ......................... TL'nin Bütçeye gelir olarak kaydedildiği, yine 2017 yılı personel maaş icmallerinden aylık yemek kesintilerin yapıldığı tarafımıza sunulan belgelerden görülmüştür.

5018 sayılı Kanunu'nun "Harcama Talimatı ve Sorumluluk" başlıklı 32 nci maddesinde; Bütçelerden harcama yapılabilmesinin, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkün olabileceği, harcama yetkililerinin harcama talimatlarının, bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından sorumlu oldukları hükme bağlanmıştır.

"Giderin gerçekleştirilmesi" başlıklı 33 üncü maddesinde ise Gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütecekleri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu oldukları belirtilmiştir.

Bu itibarla, usulüne uygun olarak yürütülen ve tamamlanan ihale sürecinde ihale komisyonu başkan ve üyelerinin sorumlulukları bulunmamakla birlikte hukuka aykırı işlemin sübut bulduğu dikkate alınarak oluşan kamu zararında; ödemeyi yapan gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisinin sorumlu olması gerektiği anlaşılmıştır.

Yukarıda yapılan açıklamalar doğrultusunda Belediye'de çalışan personele mevzuata aykırı bir şekilde yemek yerine elektronik karta para yüklemesi yapılarak kamu zararına sebebiyet verildiği hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte kamu zararının hesabında; yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi, kamu zararı tutarının da, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki fark olması gerektiğinden kamu zararı oluşmayan ......................... TL ile ilgili olarak ilişilecek husus bulunmadığına,

Kalan ................. TL kamu zararının;

............... TL'sinin Harcama Yetkilisi ................. ve Gerçekleştirme Görevlisi ...................'e

.............. TL'sinin Harcama Yetkilisi ................. ve Gerçekleştirme Görevlisi ..........'a

Müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle ödettirilmesine,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğuyla,

karar verildi.

Azınlık Görüşü:

Üye .............. ve ................'un karşı oy gerekçesi;

".............Büyükşehir Belediyesinde yemek yardımı, ilgili yönetmeliğinde öngörüldüğü şekliyle kurulacak yemek servislerinde "yemek verme" şeklinde değil elektronik kartlara para yüklenmesi suretiyle yapılmıştır. Bu elektronik kartların kullanılacağı yerler olarak 4 adet restoran ve 8 adet alışveriş merkezi belirlenmiştir. Açıktır ki bu kartlar yemek yeme dışında diğer ihtiyaçlar için de kullanılabilmektedir. Bu şekliyle bu uygulama bir "nakdi ödeme/yardım" niteliğinde bulunmaktadır. Nakdi yardımda bulunmak ise Yönetmeliğin 3 üncü maddesine göre mümkün bulunmamaktadır.

Bu itibarla, Yönetmelikte belirtilen esaslara aykırı olarak yapılan ödemenin tamamı olan .................. TL kamu zararını oluşturmaktadır."