Performans değerlendirme sistemi ile ilgili emsal karar

Danıştay İkinci Dairesinin 06/11/2019 tarihli ve E:2016/8670, K:2019/5955 sayılı kararı onandı.

Danıştay İkinci Dairesinin kararında 'performans sistemi hakkında şu değerlendirmeler yapılmıştır;

1- Vergi müfettişleri yönünden performans puanlarındaki başarının; başmüfettişliğe yükselmede, (A) Grup Başkanlıklarında görevli vergi müfettişlerinin, (B), (C) ve (Ç) Grup Başkanlıklarında görevlendirilebilmesinde ve yurt dışında görevlendirilecek müfettişlerin seçiminde doğrudan etkili olduğu,

2- Dava konusu kuralın; doğurduğu sonuçlar itibarıyla ölçülülük ilkesine uygun bulunmadığı gibi, disiplin cezalarının karşılığı olarak, genel performans puanından indirim yapılmak suretiyle, genel performans puanını belirleyen parametrelerden, tamamen nesnel sonuçları olan çalışmalardan elde edilen puanların da dolaylı olarak indirilmesi sonucunu doğurması nedeniyle hukuka uygun bulunmadığı,

3- Öte yandan, teşvik amacıyla verilen performans puanlarının, belirli oranlarda genel performans puanını etkileyeceği ve parametrelerden biri (çalışmalardan elde edilen puanlar) içinde değerlendirileceği düzenlenmişken, disiplin cezalarına yönelik olarak doğrudan genel performans puanından indirim yapılmasının, bu yönüyle de ölçülülük ilkesine aykırı olduğu,

4- Bu itibarla; öngörülen yaptırım ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir denge kurmak zorunda olan davalı idarece, hukuk devletinin unsurlarından olan ölçülülük ilkesine aykırı şekilde düzenlenmiş olan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 27. maddesinde hukuka uyarlık bulunmadığı,

gerekçesiyle iptaline karar verilmişir.

T.C.

DANIŞTAY

İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU

ESAS NO: 2020/908

KARAR NO: 2021/1480

TEMYİZ EDEN (DAVALI): . Bakanlığı

VEKİLİ: Hazine Avukatı.

KARŞI TARAF (DAVACI) : .

İSTEMİN KONUSU:

Danıştay İkinci Dairesinin 06/11/2019 tarih ve E:2016/8670, K:2019/5955 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının davalı idare tarafından temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ:

Dava konusu istem:

Vergi müfettişi olarak görev yapan davacı tarafından, 11/01/2016 tarih ve 29590 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin;

1- 4. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde yer alan "resmi sağlık kurulu raporuna göre" ibaresinin,

2- 5. maddesinde yer alan "Başkanın ve" ibaresinin,

3- 16.,17.,18 ve 20. maddelerinin,

4- 20. maddesinin 2. fıkrasının (ç) bendinin,

5- 22. maddesinin 1., 2., 3. ve 7. fıkralarının,

6- 24. ve 25. maddelerinde yer alan kitap ve makaleye ilişkin düzenlemelerin,

7- 27. maddesinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti:

Danıştay İkinci Dairesinin 06/11/2019 tarih ve E:2016/8670, K:2019/5955 sayılı kararıyla;

Dava konusu Yönetmelik'in 5. maddesinde yer alan "Başkanın ve" ibaresi ile 17. maddesi yönünden:

Vergi Denetim Kurulu Başkanının, vergi müfettiş yardımcılarına ilişkin olarak performans değerlendirme notu takdir edeceğinin kurala bağlanmış olduğu, vergi müfettiş yardımcılığı sürecini tamamlayarak vergi müfettişi olarak atanmış olan davacının, vergi müfettiş yardımcılarına yönelik kurallar içeren düzenlemelerin iptalini istemekte güncel bir menfaatinin bulunmadığı,

Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendi yönünden:

İdarenin takdir yetkisi kapsamında getirilen düzenlemede hukuka ve hakkaniyete aykırı bir yön bulunmadığı,

Yönetmelik'in 18., 20. ve 22. maddeleri yönünden:

Söz konusu düzenlemelerde üst hukuk normuna aykırı bir yön bulunmadığı,

Yönetmelik'in 20. maddesinin 2. fıkrasının (ç) bendi yönünden:

Emsali bulunmayan özgün bir konunun raporda işlenmesi durumunda gösterilen emeğin karşılığı olarak bu hususun değerlendirmeye alınmasında hukuka ve hakkaniyete aykırı bir yön bulunmadığı,

Yönetmelik'in 24. ve 25. maddelerinde yer alan kitap ve makaleye ilişkin düzenlemeler yönünden:

Vergi müfettişlerinin mesleki anlamda kendilerini geliştirmelerini sağlamak, kendi alanlarına ilişkin araştırmalar yapmaları için teşvik etmek amacıyla getirilmiş düzenlemelerde kamu yararına ve hukuka aykırılık bulunmadığı,

Yönetmelik'in 16. maddesi yönünden:

Anılan hükmün, 24/03/2017 tarih ve 30017 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile ilga edildiği, bu maddeye yönelik olarak davanın konusuz kaldığı,

Yönetmelik'in 27. maddesinin iptali istemi yönünden;

Dava konusu düzenleme uyarınca; disiplin cezası almış olan vergi müfettişleri ve vergi müfettiş yardımcılarının genel performans puanından, disiplin cezasının türüne göre belirlenmiş olan puanların indirildiği,

Her ne kadar, Dairelerinin 26/09/2019 tarih ve E:2019/855 sayılı kararıyla, Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 27. maddesinin yürütülmesi durdurulmuş ise de; anılan dosyadaki davacının "vergi müfettiş yardımcısı kadrosunda" görev yapması nedeniyle, kararın "vergi müfettiş yardımcılarına" yönelik olarak verildiği, bakılan dosyada ise, davacının "vergi müfettişi kadrosunda" görev yapması nedeniyle, Yönetmelik'in 27. maddesindeki hüküm "vergi müfettişleri" yönünden incelendiği,

Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin, vergi müfettişlerinin performanslarının değerlendirilmesine yönelik hükümleri incelendiğinde; performans değerlendirmesinde esas alınan dört ana kriter bulunduğu, bunların; 1- Grup Başkanının değerlendirmesi, 2- Rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, 3- Çalışmalarına ilişkin değerlendirmeler, 4- Hizmet içi seminer ortalama sınav puanı olduğu,

Bu dört parametrenin her birinin nasıl hesaplanacağına, hangi oranlar ile genel performans puanına dahil edileceğine dair hükümlerin, Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nde ayrıntılı bir şekilde düzenlendiği, buna göre; grup başkanı değerlendirmesinin %10'unun; rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmelerin %10'unun; çalışmalarına ilişkin değerlendirmelerin %70'inin (eğer hizmet içi seminer alınmamış ise %80'inin) ve hizmet içi seminer ortalama sınav puanının %10'unun toplamı sonucunda genel performans puanının elde edildiği,

Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 24. maddesinde; vergi müfettişlerinin, görev alanlarına giren konularda kendilerini geliştirmeleri maksadıyla kitap ve makale yazmaları veya lisansüstü eğitim ve doktora programlarını bitirmeleri halinde, teşvik mahiyetinde, performans puanı alacaklarının kurala bağlandığı,

Aynı Yönetmelik'in 25. maddesinde ise; her makale için 5, her kitap için 50, tezsiz yüksek lisans için 25, tezli yüksek lisans için 50 ve doktora için 100 puan verileceği, ancak, bu şekilde toplanan puanların 100 puanı geçemeyeceği ve puanların toplamının %2,5'inin, çalışmalardan elde edilen puanlara ilişkin forma aktarılacağının düzenlendiği,

Genel performans puanı hesabında, vergi müfettişleri yönünden, hizmet içi seminer alınması halinde, çalışmalardan elde edilen puanların %70'inin hesaplamaya dahil edildiği göz önünde bulundurulduğunda, teşvik amacıyla verilen puanlar toplamının %2,5'ine karşılık gelen puanın %70'inin genel performansı etkileyeceği,

Suç ve cezalar arasında adil bir dengenin bulunması gerekliliğinin, Anayasal bir ilke olan ölçülülük ilkesinden kaynaklandığı, disiplin suçları ile bu suçlardan kaynaklanan disiplin cezaları ve bunlara bağlanan sonuçların ölçülülük ilkesine uygun olmasının gerektiği,

Anayasa Mahkemesi kararlarında, ölçülülük ilkesinin; "elverişlilik", "gereklilik" ve "orantılılık" olmak üzere üç alt ilkeden oluştuğu; "elverişlilik" ilkesinin, başvurulan önlemin ulaşılmak istenen amaç için elverişli olmasını; "gereklilik" ilkesinin, başvurulan önlemin ulaşılmak istenen amaç bakımından gerekli olmasını ve "orantılılık" ilkesinin ise, başvurulan önlem ve ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyü ifade ettiğinin belirtildiği,

Davaya konu kural ölçülülük ilkesine göre değerlendirildiğinde;

Vergi müfettişleri yönünden performans puanlarındaki başarının; başmüfettişliğe yükselmede, (A) Grup Başkanlıklarında görevli vergi müfettişlerinin, (B), (C) ve (Ç) Grup Başkanlıklarında görevlendirilebilmesinde ve yurt dışında görevlendirilecek müfettişlerin seçiminde doğrudan etkili olduğu,

Ölçülülük ilkesi uyarınca, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunmasının zorunlu olduğu, buna göre; performans değerlendirme sürecinde disiplin cezası almış olan vergi müfettişinin performansları değerlendirilirken, alınan cezaların göz önünde bulundurulup bulundurulmaması hususunda idarenin takdir yetkisi bulunmakta ise de; verilen ceza ile doğurduğu sonuçlar arasındaki makul dengenin kurulmasının da idare açısından bir zorunluluk olduğu,

Dava konusu kuralın; doğurduğu sonuçlar itibarıyla ölçülülük ilkesine uygun bulunmadığı gibi, disiplin cezalarının karşılığı olarak, genel performans puanından indirim yapılmak suretiyle, genel performans puanını belirleyen parametrelerden, tamamen nesnel sonuçları olan çalışmalardan elde edilen puanların da dolaylı olarak indirilmesi sonucunu doğurması nedeniyle hukuka uygun bulunmadığı,

Öte yandan, teşvik amacıyla verilen performans puanlarının, belirli oranlarda genel performans puanını etkileyeceği ve parametrelerden biri (çalışmalardan elde edilen puanlar) içinde değerlendirileceği düzenlenmişken, disiplin cezalarına yönelik olarak doğrudan genel performans puanından indirim yapılmasının, bu yönüyle de ölçülülük ilkesine aykırı olduğu,

Bu itibarla; öngörülen yaptırım ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir denge kurmak zorunda olan davalı idarece, hukuk devletinin unsurlarından olan ölçülülük ilkesine aykırı şekilde düzenlenmiş olan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 27. maddesinde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle,

Yönetmeliğin, 4 maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde yer alan "resmi sağlık kurulu raporuna göre" ibaresinin, 18 ve 20. maddelerinin, 20. maddesinin, 2. fıkrasının ç bendinin, 22. maddesinin 1, 2, 3 ve 7. fıkralarının ve 24 ve 25. maddelerinde yer alan kitap ve makaleye ilişkin düzenlemelerin iptali istemi hakkında davanın reddine, 5. maddesinde yer alan "Başkanın ve" ibaresi ile 17. maddesinin iptali istemi hakkında davanın ehliyet yönünden reddine, 16. maddesinin iptali istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına, 27. maddesinin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI:

Davalı idare tarafından, performans değerlendirme sisteminin vergi müfettişlerinin salt iş performanslarını ölçen bir sitem olmadığı, aynı zamanda vergi müfettişlerinin kamu hizmeti görme yükümlülüğü altında bulunan kamu görevlileri olmalarından kaynaklı, söz konusu yükümlülüklere uygun hareket etme zorunluluğunu da gözettiği, dava konusu Yönetmeliğin 27. maddesi ile yeni bir ceza türünün ortaya çıkarılmadığı, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda yer alan ceza türlerinin aynı zamanda bir kamu görevlisi olan vergi müfettişlerinin performanslarının değerlendirilmesinde de dikkate alınmasının sağlandığı, hukuk aleminde varlığını devam ettiren disiplin cezalarının vergi müfettişlerinin performanslarının değerlendirilmesinde bir kriter olarak yer verilmesinin hukuka aykırı olmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI:

Davacı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ DÜŞÜNCESİ:

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;

"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b) Hukuka aykırı karar verilmesi,

c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı halinde mümkündür.

Temyizen incelenen kararın iptale ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:

Açıklanan nedenlerle;

1. Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,

2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle, kısmen reddine, kısmen ehliyet yönünden reddine, kısmen karar verilmesine yer olmadığına, kısmen de dava konusu işlemin iptaline ilişkin Danıştay İkinci Dairesinin 06/11/2019 tarih ve E:2016/8670, K:2019/5955 sayılı kararının, temyize konu iptale ilişkin kısmının ONANMASINA,

3. Kesin olarak, 20/09/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.