Üst kurullardaki personel uygulamalarına ilişkin Sayıştay denetiminin sonuçları sevindirici

Sayıştay'ın 2018 yılı Üst Kurulu denetiminde 3 kurumda personele ilişkin tespitler yer alırken, diğerlerinde ise herhangi bir hatalı uygulamaya rastlanmamıştır.

Bu kapsamda,

Radyo Ve Televizyon Üst Kurulu

Bilgi Teknolojileri Ve İletişim Kurumu

Sermaye Piyasası Kurulu

Bankacılık Düzenleme Ve Denetleme Kurumu

Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu

Kamu İhale Kurumu

Rekabet Kurumu

Kamu Gözetimi, Muhasebe Ve Denetim Standartları Kurumu

Kişisel Verileri Koruma Kurumu

İncelenmiştir. SPK'da personel mevzuatının güncellenmesini isteyen Sayıştay, Rekabet kurumunda da işçilerin kıdem tazminatına vurgu yapmıştır. RTÜK'te ise 15.01.2012'den sonra göreve başlayan üst kurul üyelerine 375 sayılı KHK hükümleri yerine 6112 sayılı Kanun esas alınarak ödeme yapılmasını hatalı bulmuştur.

Önceki yıllarda genel sistemin dışında kalan ve kamu yönetiminde bağımsız birer "adacık" gibi davranan üst kurulların genel personel sistemine eklemlenmesinde başarı kaydedilmesi sevindiricidir.

RTÜK Denetim Raporundan

BULGU 2: 15.01.2012 Tarihinden Sonra Göreve Başlayan Üst Kurul Üyelerine Yapılan Aylık Ücret ve Harcırah Ödemelerinde 375 sayılı KHK Hükümlerine Uyulmaması

Kurumda 15.01.2012 tarihinden sonra göreve başlayan Radyo ve Televizyon Üst Kurul üyelerinin mali ve sosyal hakları ile ilgili olarak, TBMM tarafından seçilerek göreve başlamaları gerekçe gösterilerek 375 sayılı KHK kapsamında olmadıkları yönünde alınan Kurul Kararı ile 375 sayılı KHK hükümleri yerine 6112 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayın Hizmetleri Hakkında Kanun hükümlerinin dikkate alındığı ve bu bağlamda aylık ücret ve harcırahların fazla hesaplandığı görülmüştür.

...

Sonuç olarak ;

1-Kamu idaresi cevabında Radyo ve Televizyon Üst Kurulunun diğer tüm düzenleyici ve denetleyici kurumlardan farklı olarak Anayasa'da düzenlendiği belirtilmiş ise de ; Anayasa'nın " Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, radyo ve televizyon kuruluşları ve kamuyla ilişkili haber ajansları" başlıklı 133'üncü maddesine 21.06.2005 tarih ve 5370 sayılı Kanun'un 1'inci maddesiyle eklenen fıkrada yer alan; "Radyo ve televizyon faaliyetlerini düzenlemek ve denetlemek amacıyla kurulan Radyo ve Televizyon Üst Kurulu dokuz üyeden oluşur. Üyeler, siyasi parti gruplarının üye sayısı oranında belirlenecek üye sayısının ikişer katı olarak gösterecekleri adaylar arasından, her siyasi parti grubuna düşen üye sayısı esas alınmak suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunca seçilir. Radyo ve Televizyon Üst Kurulunun kuruluşu, görev ve yetkileri, üyelerinin nitelikleri, seçim usulleri ve görev süreleri kanunla düzenlenir."

Hükmü ile

- Radyo ve televizyon etkinliklerini düzenlemek ve denetlemek amacıyla kurulan Radyo ve Televizyon Üst Kurulunun dokuz üyeden oluşması,

- Üst Kurul üyelerinin, siyasal parti gruplarının üye sayısı oranında belirlenecek sayının ikişer katı gösterecekleri adaylar arasından, her siyasal parti grubuna düşen sayı esas alınarak Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunca seçilmesi,

- Radyo ve Televizyon Üst Kurulunun kuruluşu, görev ve yetkileri, üyelerinin nitelikleri, seçim yöntemleri ve görev sürelerinin yasayla düzenlenmesi,

Öngörülmüş iken Kurul üyelerinin mali ve sosyal hakları konusunda bir düzenleme bulunmamaktadır.

RTÜK radyo ve televizyon yayınlarının düzenlenmesi ve denetlenmesiyle görevli, tüzel kişiliği haiz, özerk ve bağımsız düzenleyici bir kurumdur. Bağımsızlık, kurul üyelerinin atanması, görevden alınması sürecinde ön plana çıkmaktadır. Kurul üyelerinin atanma biçimi, görev süresi, yeniden seçilip seçilemeyeceği ve görevden alınmaya ilişkin hususlarının kanunla düzenlenmesi, bağımsızlığı teminat altına alan unsurlardan birini oluşturmaktadır.

Ancak her zaman kanunla düzenleme, bağımsızlık için tek başına yeterli olmamaktadır. Anayasada yapılan bu düzenleme ile kurul üyelerinin görev süresi dolmadan görevden alınamama güvencesi getirilmiştir.

Bilindiği üzere, Anayasa'nın 104'üncü maddesinde yer alan "Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz" hükümden dolayı, düzenleyici ve denetleyici kurum başkan ve üyelerinin görev sürelerinin düzenlendiği (3) sayılı Üst Kademe Kamu Yöneticileri ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usullerine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde RTÜK hariç tutulmuştur. Kanun koyucu istese idi yukarıdaki düzenlemede olduğu gibi Üst Kurulu 375 sayılı KHK'nın Ek 11'inci maddesinin kapsamı dışında tutulabilirdi.

2- Kamu idaresi cevabında, Üst Kurul üyelerinin diğer düzenleyici ve denetleyici kurumlardan farklı olarak, "atama" ile değil Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nda yapılan "seçimle" göreve getirildiği bu nedenle 375 sayılı KHK'nin Ek 11'inci madde kapsamında olmadıkları vurgulanmış ise de;

5018 sayılı Kanun'a ekli (III) sayılı cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar içinde yer alan Kişisel Verileri Koruma Kurumunun dokuz üyeden oluşan Kurulunun beş üyesi Türkiye Büyük Millet Meclisi, dört üyesi ise Cumhurbaşkanı tarafından seçilmektedir. Kurumda seçim yoluyla göreve gelen Kurul Başkan ve üyeleri için mali açıdan farklı bir uygulama yapılmamakta ve 375 sayılı KHK'nin ek 11'inci maddesi uyarınca belirlenmiş emsali personele mali ve sosyal haklar kapsamında yapılan ödemeler aynı usul ve esaslar çerçevesinde ödenmektedir.

375 sayılı KHK'ya 666 sayılı " Kamu Görevlilerinin Mali Haklarının Düzenlenmesi Amacıyla Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname "ile eklenen Ek 11'inci madde; RTÜK'ün de aralarında yer aldığı 5018 sayılı Kanun'a ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumları kapsamaktadır. Bu kararnamenin amacı "eşit işe eşit ücret prensibinden hareketle mevcut çalışanların mali haklarında herhangi bir azalma olmadan kamu görevlilerinin mali hakları açısından mevcut adaletsizliklerin giderilmesi" olarak belirlenmiştir.

Söz konusu KHK da belirtilen (III) sayılı cetvelde RTÜK yer almakta olup kanun koyucunun RTÜK üyelerinin seçimle iş başına geldiği hususunu bilmemesi söz konusu olamaz. RTÜK üyeleri için göreve geliş biçimlerine atfen yasal düzenlemede herhangi bir istisna ve ayrıcalık tanındığına dair bir hüküm bulunmamaktadır. Böyle bir istisna üst kurul üyelerinin mali haklarına ilişkin olarak 666 sayılı KHK öncesi düzenlemelerde de yer almamaktadır.

666 sayılı KHK'nin 1'inci maddesi ile 375 sayılı KHK'ye eklenen 11'inci madde ile (III) sayılı cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumların kadro ve pozisyonlarına 15.01.2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı, kurul üyelerine ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplam net tutarının Kurul Üyesi için Bakanlık Müsteşar Yardımcısı kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemeyeceği, hatta emeklilik yönünden de emsali olarak belirlenen personele denk kabul edileceği, diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümlerinin uygulanmayacağı açıkça vurgulanmıştır.

Ayrıca 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine ilişkin161 sayılı Maliye Bakanlığı Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliği'nde de 15.01.2012 tarihi sonrasında düzenleyici ve denetleyici kurumlara kurul başkanı veya kurul üyesi olarak ilk defa veya yeniden atananların, mali ve sosyal hakları, 375 sayılı KHK'nın Ek 11'inci maddesi ve bu madde uyarınca yürürlüğe konulacak Bakanlar Kurulu Kararında yer alacak hükümlere göre tespit edileceği belirtilmiştir.

Ancak, RTÜK aldığı bir kurul kararı ile Kurul üyelerinin TBMM tarafından seçilmesi ve metinde geçen "atanan" sözcüğüne dayanarak (lafzi) yorum yapmış, söz konusu düzenlemeye dahil olmadıklarına karar vermiş ve uygulama bu yönde gerçekleştirilmiştir.

Mali haklarla ilgili böyle bir istisnanın kurul kararı ile değil, ancak kanunla düzenleme yapılabileceğinden, 666 sayılı KHK ile yapılan yasal düzenlemelerin RTÜK üyeleri için bağlayıcı olmadığını söylemek mümkün değildir.

3 - Kamu idaresi cevabında, Üst Kurul Başkan ve üyelerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu tarafından seçilmiş olmaları ile kadro ve pozisyonlarının bulunmaması nedeniyle, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 11'inci maddesinde yer alan düzenlemenin kapsamında bulunmadıkları ifade edilmiş ise de; İdarenin kanuniliği ilkesi idarenin hizmet birimleri ile bu birimlerin kadro ve görev unvanlarının ve görevlerinin yasayla düzenlenmesini de içerir. Kadrolar, bir kamu hizmetinin teşkilatlanmasının ön koşuludur. Kadro unvanı, personelin yerine getireceği görevleri, yetkileri, hakları ve yükümlülüklerini, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük haklarını ifade etmektedir. Kadro unvanı ile personelin özellikle aylık ve ödenekleri ve diğer özlük hakları arasında sıkı bir bağ bulunmaktadır. Kadro ile birlikte, ana hizmet, danışma ve yardımcı hizmet birimlerinde istihdam edilecek ve genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa eden kamu görevlilerinin statüleri kanun ile düzenlenmektedir.

Nitekim 15.02.2011 tarih ve 6112 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayın Hizmetleri Hakkında Kanun'un 11'inci bölümünde; RTÜK üyelerinin sayısı, nitelikleri, seçim usulleri, görev ve yetkileri, görev süreleri, teminatı, mali ve sosyal hakları gibi kadro ve pozisyonlarını belirleyen hükümler yer almakta ve bu hükümler doğrultusunda da kamu görevi ifa etmektedirler. Kamu görevinde kadro veya pozisyon olmaması mümkün değildir.

Sadece üst kurul kadroları RTÜK bünyesinde ayrı bir statü olup, diğer personel ile aynı hiyerarşik liste içinde bulunmamakta ve RTÜK Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Ayrıca, kurul başkan ve üyelerin kadro veya pozisyonları diğer düzenleyici ve denetleyici kurumların kendilerine ait özel kuruluş kanunlarında belirlenmiş olup, çoğunda kanunlarına ekli kadro cetvellerinde yer almamaktadır.

Bu nedenle Kamu idaresi cevabında, kadrosu ve pozisyonu bulunmayan Üst Kurul Başkan ve üyelerinin diğer düzenleyici ve denetleyici kurumların başkan ve üyeleri ile aynı kapsamda değerlendirilmeyeceği ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 11'inci maddesinde yer alan düzenlemenin kapsamında bulunmadıkları şeklindeki yorumun geçerliliği bulunmamaktadır.

4- Kamu idaresi cevabında Üst Kurul üyelerine yapılacak ödemelerin hesaplanmasında Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanına yapılan ödemelerin esas alınması gerektiği belirtilmiş ise de;

2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı Anayasa'da Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 164'üncü maddesi ile Kamu idaresi cevabında belirtildiği anlamda 6112 sayılı Kanun'un 39'uncu maddesi yeniden düzenlenmemiş, sadece Başbakanlık teşkilatının kaldırılması nedeniyle yasaların Anayasaya uyumlu olmasını sağlamak amacıyla bu maddenin birinci fıkrasında yer alan "Başbakanlık Müsteşarı" ibaresi "en yüksek Devlet memuru" şeklinde değiştirilmiştir "Başbakanlık Müsteşarı" ibaresi geçen bütün kanunlarda bu

şekilde değişiklik yapılmıştır.

Ayrıca, 375 sayılı KHK'ye 703 sayılı KHK'nin 178'inci maddesiyle eklenen Ek 34'üncü maddesinde yer alan,

"En yüksek Devlet memuru olan Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı ile Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı Başkan Yardımcıları ile daire başkanlarına; sırasıyla Başbakanlık Müsteşarına, bakanlık genel müdürlerine ve bakanlık daire başkanlarına mülga mevzuat hükümlerinde kadrolarına bağlı olarak öngörülmüş mali ve sosyal hak ve yardımlar kapsamındaki ödemeler aynı usul ve esaslar çerçevesinde yapılır. Bu ödemelerden vergi ve diğer kesintilere tabi olmayanlar bu maddeye göre de vergi ve diğer kesintilere tabi olmaz. Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı ve Başkan yardımcıları ile daire başkanları, emeklilik hakları bakımından da sırasıyla Başbakanlık Müsteşarına, bakanlık genel müdürlerine ve bakanlık daire başkanlarına denk kabul edilir. İlgili mevzuatta mali ve sosyal hak ve yardımlar ile emeklilik hakları bakımından Başbakanlık Müsteşarına ve en Değişikliği Yönetmeliği'ne tabi olmamaktadırlar.

yüksek Devlet memuruna yapılan atıflar Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanına yapılmış sayılır." Şeklindeki düzenlemede, Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı ile Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı Başkan Yardımcıları ile daire başkanlarına yapılacak mali ve sosyal haklar konusunda ödemelerin usul ve esasları belirlenmiş olup, Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanının Başbakanlık Müsteşarına mülga mevzuat hükümlerinde kadrolarına bağlı olarak öngörülmüş mali ve sosyal hak ve yardımlar kapsamındaki ödemelerin aynı usul ve esaslar çerçevesinde yapılacağı belirlenmiştir.

Sonuç itibariyle; 666 sayılı KHK ile 375 sayılı KHK'ya eklenen Ek 11'inci maddenin (b) bendinde yer alan düzenleme yürürlükte olduğu sürece 15.01.2012 tarihinden sonra göreve başlayan üst kurul üyelerine yapılan aylık ücret ve harcırah ödemelerinin hesaplamalarında bu hükümlerin uygulanması gerektiği, bu konuda alınan Üst Kurul Kararının, mevzuata aykırı olduğu değerlendirilmiştir.

SPK Raporundan

BULGU 1: 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu Uyarınca Çıkarılması Gereken Yönetmeliklerin Çıkarılmaması ve Eski Yönetmeliklerin Uygulanmasına Devam Edilmesi

28.07.1981 tarihinde yürürlüğe giren 2499 sayılı (eski) Sermaye Piyasası Kanunu'nun 29'uncu maddesi gereğince hazırlanan "Sermaye Piyasası Kurulu Personel Yönetmeliği" 24.08.1982 tarihinde, "Sermaye Piyasası Kurulu Teşkilat, Görev ve Çalışma Esasları Yönetmeliği" ise 24.06.1982 tarihinde yürürlüğe konulmuştur. 30.12.2012 tarihinde yürürlüğe giren 6362 sayılı (yeni) Sermaye Piyasası Kanunu ile her iki Yönetmelik'in dayanağı olan 2499 sayılı Kanun yürürlükten kaldırılmıştır.

6362 sayılı Kanun'un "Hizmet birimleri" başlıklı 126'ncı maddesinde; ".... Hizmet birimleri, bu Kanunda belirtilen faaliyet alanı, görev ve yetkilere uygun olarak Kurul Karar Organının teklifi ve Bakanlar Kurulu kararıyla (Cumhurbaşkanınca) yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenir."

"Kurul personeli" başlıklı 127'nci maddesinin altıncı fıkrasında; "Kurul personelinin çalışma usul ve esasları Kurul tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir."

"Düzenleyici işlemler" başlıklı Geçici 1'inci maddesinde de; "Bu Kanunun uygulanmasına ilişkin düzenlemeler, bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren bir yıl içinde yürürlüğe konulur. Bu Kanuna göre yürürlüğe konulacak düzenlemeler yürürlüğe girinceye kadar, mevcut düzenlemelerin bu Kanuna aykırı olmayan hükümlerinin uygulanmasına devam olunur." denilmektedir.

Yukarıda belirtilen düzenlemelere göre, Kurulun hizmet birimleri ve bunların faaliyet alanları, görev ve yetkileri ile Kurul personelinin çalışma usul ve esaslarının yeni Kanuna uygun olarak çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenmesi, geçici madde uyarınca da bu yönetmeliklerin bir yıl içerisinde çıkarılması gerekmektedir. Geçici maddeyle, bir yıllık süreyle sınırlı olmak koşuluyla yeni yönetmelikler çıkarılıncaya kadar, eski yönetmeliklerin aykırı olmayan hükümlerinin uygulamasına devam edilmesi imkanı getirilmiştir. Bir yılın sonunda, yani 30.12.2013 tarihinden itibaren, 2499 sayılı Kanun'a göre çıkarılan eski yönetmelikler yasal dayanaktan yoksun hale gelmiştir.

Sonuç olarak Verilen cevapta, bir yönetmelik kendiliğinden yürürlükten kalkamayacağı için bulguda belirtilen mevcut yönetmeliklerin yasal dayanaktan yoksun hale geldiği değerlendirmesinin doğru olmadığı belirtilmiştir. Kurum cevabına göre, yasal dayanaktan yoksun hale gelmesi, mevcut yönetmeliklerin hükümsüz kaldığı şeklinde yorumlandığı görülmektedir. Bulgumuzdan da anlaşılacağı üzere mevcut yönetmeliklerin yürürlüğü devam etmekte olup, ancak yeni yönetmeliklerin hazırlanmamış olmasının Kanuna aykırılık oluşturduğu değerlendirilmiştir.

Kanunun amir hükmü gereği belirtilen yönetmeliklerin yeniden düzenlenmesi gerekir. Eski yönetmeliklerde düzenlenen personelin kazanılmış özlük haklarına ilişkin hükümlerin yeni yönetmeliğe aynen taşınmasıyla da belirtilen sakınca ortadan kalkacaktır. Kamu idaresi tarafından da kabul edildiği üzere, 6362 sayılı Kanun'un Geçici 1'inci maddesi uyarınca, eski Kanun'a göre 1982 yılında hazırlanmış olan "Sermaye Piyasası Kurulu Personel Yönetmeliği" ile "Sermaye Piyasası Kurulu Teşkilat, Görev ve Çalışma Esasları Yönetmeliği"nin 30.12.2013 tarihine kadar hazırlanmış olması gerektiği değerlendirilmiştir

Rekabet Kurumu Raporundan

BULGU 2: Sürekli İşçilerin Kıdem Tazminatı Karşılıklarının Ayrılmaması

Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği'nin "Temel Kavramlar" başlıklı 5'inci maddesinde; ihtiyatlılık ilkesi gereği muhtemel risklere ve olaylara karşı Yönetmelik'te belirtilen durumlarda karşılık ayrılacağı belirtilmiştir.

Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği'nin 291 ve 342 nci maddelerinde; kıdem tazminatı karşılığı hesaplarının, ilgili mevzuatı uyarınca belirlenecek esaslar çerçevesinde ayrılan kıdem tazminatları karşılıklarının izlenmesi için kullanılacağı ifade edilmiştir.

696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 127 nci maddesiyle 375 sayılı KHK'ye eklenen geçici 23 üncü madde kapsamında 02/04/2018 tarihi itibariyle kamu kurum ve kuruluşlarında personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı sözleşmeleri kapsamında çalıştırılmakta olan işçiler, sürekli işçi kadrolarına geçirilmiştir. Rekabet Kurumunda sürekli işçi statüsünde istihdam edilen 70 personel bulunmaktadır.

Yapılan incelemeler neticesinde; sürekli işçi statüsünde çalıştırılan 70 personelin kıdem tazminatı karşılıklarının ayrılarak ilgili hesaplarda izlenmediği tespit edilmiştir. Sürekli işçi statüsünde istihdam edilen personelin kıdem tazminatı karşılıklarının ayrılarak, vadelerine göre 372 veya 472 Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesaplarına kaydedilmesi gerekmektedir.

Kamu idaresi cevabında; aynen; "Kurumumuzda taşeron işçi olarak çalışan 5 güvenlik personeli, 21 temizlik personeli,3 garson ve 1 ziyaretçi yönlendirme personeli olmak üzere toplam 30 kişinin 375 sayılı KHK'nın geçici 23 üncü madde kapsamında sürekli işçi kadrosuna geçirilmesi işlemleri 02/04/2018 tarihinde tamamlanmış olup, Sayıştay raporunda yer alan tespitler doğrultusunda bahsi geçen personelin kıdem tazminatı karşılıklarının ayrılarak Kurum bütçesinde gerekli kayıt işlemleri yapılacaktır." denilmiştir.

Sonuç olarak Kamu idaresi cevabında da belirtildiği üzere, sürekli işçi statüsünde istihdam edilen personelin kıdem tazminatı karşılıklarının ayrılarak, vadelerine göre 372 veya 472 Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesaplarına kaydedilmesi gerektiği değerlendirilmiştir.