KHK çıkarma yetkisi veren 6223 sayılı Yasanın, Anayasa'ya aykırı olmadığına dair karar

15 Aralık 2011 PERŞEMBEResmî GazeteSayı : 28143

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:

Esas Sayısı : 2011/60

Karar Sayısı : 2011/147

Karar Günü : 27.10.2011

İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet (Cumhuriyet Halk) Partisi TBMM Grubu adına Grup Başkanvekilleri M. Akif HAMZAÇEBİ ile Muharrem İNCE

İPTAL DAVASININ KONUSU : 6.4.2011 günlü, 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu'nun 1. ve 2. maddelerinin, Anayasa'nın 2., 7., 87. ve 91. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemidir.

I- İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN GEREKÇESİ

İptal ve yürürlüğün durdurulması istemini içeren 6.6.2011 tarihli dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir:

?II. GEREKÇE

A- Yetki Yasalarının ve Kanun Hükmünde Kararnamelerin Anayasal Konumu Yönünden Genel İnceleme

6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı ?Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu? ile ilgili olarak, Anayasaya aykırılık savının anlatılabilmesi için öncelikle yetki yasalarının ve kanun hükmünde kararnamelerin (KHK) anayasal konumu üzerinde durulması, bu yöndeki anayasal ilkelerin değerlendirilmesi gerekmektedir. Aksi halde, KHK çıkarma konusundaki anayasal yetkinin, anayasal sınırlar içinde, Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü ilkelerine uygun olarak, etkin, verimli ve yerinde kullanılması hususu doğru değerlendirilemez. Bu temel anayasal ilkeler, Anayasayı yorumlamak ve anayasal denetimi yapmak amacıyla, Anayasayla kurulmuş Anayasa Mahkemesinin, yetki yasalarıyla ilgili olarak verdiği birçok kararda yer almış ve yerleşik içtihat haline gelmiştir.

Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihatlarında yetki yasalarının ve KHK'lerin anayasal konumu ve ilkeleri şöyle açıklanmıştır:

Anayasanın 6 ncı maddesinde, Türk Milletinin egemenliğini yetkili organları eliyle kullanacağı, 7 nci maddesinde yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinin olduğu ve devredilemeyeceği, 8 inci maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasa ve yasalara uygun olarak yerine getirileceği; 9 uncu maddesinde de, yargı yetkisinin Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağı belirtilmiştir. Anayasanın ?Başlangıç?ının dördüncü paragrafına göre, kuvvetler ayrılığı Devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli bir devlet yetkisinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı bir işbölümü ve işbirliğidir. Üstünlük ancak Anayasa ve yasalardadır.

Yetki Yasası ve KHK'lerle ilgili hükümler Anayasanın 87 nci ve 91 inci maddelerinde yer almaktadır. 87 nci maddede, Bakanlar Kurulu'na ?belli konularda? KHK çıkarma yetkisinin verilmesi TBMM'nin görev ve yetkileri arasında sayılmış, 91 inci maddede, KHK çıkarılmasına yetki veren yasada bulunması zorunlu öğeler belirtilmiştir. Buna göre, yetki yasasında, çıkarılacak KHK'nin amacının, kapsamının, ilkelerinin, kullanma süresinin ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağının belirtilmesi gerekir. Bakanlar Kuruluna verilen yetki, yasada öngörülen konu, amaç, kapsam, ilke ve süre ile sınırlı bir yetkidir. Bu durumda yetki yasasının, Anayasanın belirlediği öğeleri belli bir içeriğe kavuşturarak somutlaştırması ve verilen yetkiyi açıkça belirleyerek Bakanlar Kuruluna çerçeve çizmesi gerekir. Ayrıca, 91 inci maddenin sekizinci fıkrasında, yetki yasalarının, TBMM komisyonları ve Genel Kurulu'nda öncelik ve ivedilikle görüşüleceği öngörülmüştür. Anayasa'da görüşülmesinde bile ?öncelik ve ivedilik? aranarak KHK çıkarma yetkisi verilmesinin özel bir yönteme bağlanması konunun öneminden kaynaklanmaktadır.

Anayasanın 7 nci, 87 nci ve 91 inci maddelerinin birlikte değerlendirilmesinden, yasama yetkisinin genel ve asli bir yetki olması, TBMM'ne ait bulunması ve devredilememesi karşısında KHK çıkarma yetkisinin kendisine özgü ve ayrık bir yetki olduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle bu yetki, yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu izlenimi verecek biçimde yaygınlaştırılıp genelleştirilmemelidir. KHK'ler ancak ivedilik gerektiren belli konularda, kısa süreli yetki yasaları temel alınarak etkin önlemler ve zorunlu düzenlemeler için yürürlüğe konulur. Maddenin Danışma Meclisi'nde görüşülmesi sırasında KHK çıkarabilmesi için hükümete yetki verilmesinin nedeni ?...çok acele hallerde hükümetin elinde uygulanacak bir seri kural olmadığı için, acele olarak çıkarılıp ve hemen olayın üstüne gidilmesi gereken hallerde çıkarılması için bu düzenleme getirilmiştir...? biçiminde açıklanmış; Anayasa Komisyonu Başkanınca da ?Kanun hükmünde kararname, yasama meclisinin acil bir durumda, kanun yapmak için geçecek sürede çıkaracağı kanun ihtiyacı, halledilmesi gereken meseleyi çözemeyeceğine; o zaman çok geç kalınacağı endişesinden kaynaklanan bir müessesedir ve bu müessese bunun için kurulmuştur? denilmek suretiyle aynı doğrultuda görüş bildirilmiştir.

Anayasada kimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır. 91 inci maddenin birinci fıkrasında ?sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın İkinci Kısmı'nın birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler?in kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemeyeceği belirtilmiş, 163 üncü maddede ise ?Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez.? denilmiştir. Bu kurallar gereğince, TBMM, ?Bakanlar Kurulu?na ancak yasak alana girmeyen belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir.

Yetki yasasında Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin ?amaç?, ?kapsam? ve ?ilkeleri?nin belirlenmesinden amaç, bu yetki ile Bakanlar Kurulunun neleri gerçekleştirebileceğinin açıklığa kavuşturulmasıdır. KHK'nin, amacı, kapsamı ve ilkeleri de konusu gibi geniş içerikli, her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatımlarla gösterilmemeli, değişik biçimlerde yorumlamaya elverişli olmamalıdır. Verilen yetkinin konu, amaç, kapsam ve ilkeler yönünden belirgin duruma getirilmesi, başka bir anlatımla somutlaştırılması, yürürlüğe konulacak KHK'lerin yetki yasası kapsamı içinde kalıp kalmadıklarının, 91 inci maddede belirlenen yasak alana girip girmediklerinin, önemli, ivedi ve zorunlu bir durum için düzenlenip düzenlenmediklerinin saptanabilmesi yönünden gereklidir.

KHK çıkartılmasına yetki verilmesi, Anayasada öngörülen koşullar ve sınırlar içinde kalmak kaydıyla yasama yetkisinin devri anlamına gelmez. Bir yetki yasasının Anayasaya aykırı olmaması için Anayasadaki öğe ve ölçütlere, Anayasa Mahkemesi kararları ile getirilen yorumlara uygun olması gerekir. Anayasa Mahkemesi kararlarının bağlayıcılığı ilkesi kararlarda açıklanan gerekçelerin göz önünde bulundurulmasını zorunlu kılar. Yetki yasalarına kullanma süreleri uzatılarak süreklilik kazandırılması ve her konuda KHK'lerle düzenlemelere gidilmesi, ?önemli, zorunlu ve ivedi durumlar? dışında bu yetkinin verilmesi yasama yetkisinin devri anlamına gelir. Böylece yasama, yürütme ve yargı erki arasındaki denge bozularak yürütme, yasama organına karşı üstün duruma gelir.

Başta yasama organı olmak üzere tüm organlar, Anayasa Mahkemesi kararlarının yalnız sonuçları ile değil, bir bütünlük içinde gerekçeleri ile de bağlıdır. Kararlar gerekçeleriyle, yasama işlemlerini değerlendirme ölçütlerini içerirler ve yasama etkinliklerini yönlendirme işlevi de görürler. Bu nedenle, yasama organı düzenlemelerde bulunurken iptal edilen yasalara ilişkin kararların sonuçları ile birlikte gerekçelerini de göz önünde bulundurmak zorundadır. 6223 sayılı Yetki Yasası da, Anayasanın ve Anayasa Mahkemesinin, yetki yasalarıyla ve KHK'lerle ilgili, yukarıda özetlenen, anayasal ilkelerine uymak zorundadır.

B- 6223 Sayılı Yasanın 1 inci ve 2 nci Maddelerinin Anayasaya Aykırılığı

a) 6223 sayılı Yetki Yasasının çıkarılmasında öncelikli anayasal sorun, söz konusu Yasanın çıkarılma zamanıdır. Genel seçim tarihi öne çekilerek, seçimin 12 Haziran 2011 Pazar günü yapılmasına, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunun 3.3.2011 tarihli 73 üncü Birleşiminde karar verilmiştir (RG: 4.3.2011). Yetki Yasasına ilişkin ?yasa tasarısı? ise genel seçim kararının alınmasından 25 gün sonra 28.3.2011 günü Başbakanlıkça TBMM Başkanlığına sunulmuştur. Diğer deyişle, seçime 2,5 ay kala, seçime gidileceği biline biline tasarı sevk edilmiş ve 6.4.2011 tarihinde de TBMM'de kabul edilmiştir.

Genel seçim, şekli bakımından, iki anayasal organın, iki yetkili organın, yasama ve yürütme organlarının birbirlerine bağlı olarak yenilenmesi; özü bakımından da, Anayasa değiştirme yetkisi de bulunan kural koyucu organın ve buna bağlı olarak ülkenin hukuksal yapısının ve yönetim programının belirlendiği en önemli ve etkin demokratik müessesedir. Seçim kararı almak, demokratik toplum düzeninin gereklerini yerine getirme yönünden, egemenliğin sahibi iradeye başvurmaktır. Anayasanın 2 nci maddesinde yer alan ?demokratik hukuk devleti? ilkesi, demokratik toplum düzeninin ve ?bir yaşam biçimi? olan demokrasinin tüm kurum ve kurallarıyla işletilmesinin adaletli bir hukuk düzeni ve hukuk güvenliği içinde gerçekleşmesini, aynı zamanda da devlete duyulan güveni içerir.

Ortada, KHK'lerle düzenlemelere gidilmesi yönünde, ?önemli, zorunlu ve ivedi durum? yok iken, yasama organının ve buna bağlı olarak yürütme organının yenilenmesine karar verilmiş iken, hem mevcut Bakanlar Kurulunu hem de seçimden sonra kurulacak Bakanlar Kurulunu kapsayacak, aynı zamanda da gelecek yasama ve yürütme organlarını ipotek altına alacak şekilde, 6 ay süreyle, KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, Anayasanın demokratik hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmayacağı gibi yasama yetkisinin devri anlamına da gelir. 6 aylık sürenin uzunca bir bölümü, henüz kurulu olmayan, ne zaman kurularak göreve başlayacağı belli olmayan bir Bakanlar Kurulunu kapsamaktadır ki burada da, hukuk devletinin ?belirlilik? ve ?öngörülebilirlik? ilkeleriyle birlikte, ?önemli, zorunlu ve ivedi durum? ilkesinin ihlali söz konusudur.

Buradaki durumun, Anayasanın 91 inci maddesinin üçüncü fıkrasındaki, ?Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz? şeklindeki düzenlemeyle de karıştırılmaması gerekir. Anayasa koyucu bu düzenlemeyi, fıkra da geçen durumlarda yetki yasası çıkarılmasının dayanağı olarak değil, tüm koşul ve ilkeleriyle, Anayasaya uygun olarak yürürlüğe girmiş bir yetki yasasının yetki kullanımının sürdürülebilmesi için öngörmüş ve amaçlamıştır. Yetki yasası anayasal ilkelere uygun olarak çıkarılmış ise ve buna rağmen 91 inci maddenin üçüncü fıkrasındaki değişiklikler olmuş ise sorun bulunmamaktadır. Ancak, 91 inci maddenin üçüncü fıkrasındaki değişiklikler yetki yasasının açık ya da örtülü dayanağı olmuş ise bu durum anayasal anlamda kabul edilemez.

b) 6223 sayılı Yetki Yasasının çıkarılmasında bir başka öncelikli anayasal sorun, ivediliktir. İvedilik, ?önemli ve zorunlu? konunun KHK yoluyla düzenlenmesinin olmazsa olmaz koşuludur ve yasama dahil bütün süreçleri kapsar. Yasama organı çıkardığı yasanın ivediliğine inanıyorsa, bu yasanın ivedi olarak yürürlüğe girmesi için gereğini de yerine getirir.

6223 sayılı Yasa, ivedilik bir yana, yasama sürecindeki olağan zaman akışını bile bozmuştur. TBMM Genel Kurulunda 6.4.2011 tarihinde kabul edilen Yasa, 14 gün TBMM'de bekletilmiş ya da unutulmuş, 19.4.2011 tarihinde Cumhurbaşkanlığına gönderilebilmiştir. Bu nasıl ivediliktir ki, hiçbir yasanın başına gelmeyen, ivediliği anayasal ilke olan yetki yasasının başına gelmiştir. Burada, yetki yasasının çıkarılmasındaki ilkelerle birlikte, kamu yararı ilkesi de ihlal edilmiştir.

Yukarıdaki iki öncelikli sorun, daha Yetki Yasasının içeriğine girmeden, bu Yasanın anayasal amaç ilkesini zedeleyici niteliktedir. Yetki yasalarının anayasal amaca ve ilkelere uygun olarak yürürlüğe konulması, kapsamından da önemli ve önceliklidir. Anayasal amaca ve ilkelere uygun olamayan yetki yasası, kapsam değerlendirmesine girmeden sakat doğmuş olur. KHK'ler ancak ivedilik gerektiren belli konularda, kısa süreli yetki yasaları temel alınarak etkin önlemler ve zorunlu düzenlemeler için yürürlüğe konulur. Önemlilik, zorunluluk ve ivedilik ilkelerine uymayan bir yetki yasası anayasal amacı da ihlal eder, Devlete ve hukuka olan güveni sarsar.

c) 6223 sayılı Yetki Yasasıyla, kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasında dağıtımının yeniden belirlenmesine, bakanlıkların, bağlı ve ilgili kuruluşların, kapatılması, birleştirilmesi ve yenilerinin kurulmasına, kapsamdaki tüm kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilat, görev ve yetkilerine, her statüdeki personelle ilgili her türlü düzenlemenin yapılmasına ilişkin kanun ve KHK'lerde değişiklikler ve yeni düzenlemeler yapmak üzere Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisi verilmektedir. Yasa'nın 1. maddesiyle personel, kamu mali yönetimi ve kamu kurum ve kuruluşlarının yeniden yapılandırılmasına ilişkin düzenlemeler yapmak üzere Bakanlar Kurulu yetkilendirilmekte, 2 nci maddesinde ise, verilen bu yetkinin kullanılması sırasında gözetilmesi gereken ilkeler ve yetki süresi belirlenmektedir.

Yasa kapsamında, teşkilat, görev ve yetkilerle ilgili olarak, 11'i yasa, 8'i KHK olmak üzere toplam 19 yasa ve KHK; personelle ilgili olarak da 5'i yasa, 1'i KHK olmak üzere toplam 6 yasa ve KHK sayılmıştır. Ancak, Yasanın kapsamı, sayılan yasalar ve KHK'lerle sınırlı değildir. Adı geçen yasa ve KHK'lerle bile, ?belli konu? ilkesi dışına çıkılıp, kapsamı çok geniş bir düzenleme yapıldığı halde, 1 inci maddenin (2) numaralı fıkrasının, (a) bendinin 20 nci sırasında, ?Diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin görev, yetki, merkez, taşra ve yurt dışında teşkilatlanma esasları, kadrolar, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların bağlılık ve ilgilerine ilişkin hükümlerinde?; (b) bendinin 7 nci sırasında da, ?Diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin görev, yetki, merkez, taşra ve yurt dışında teşkilatlanma esasları, kadrolar, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların bağlılık ve ilgilerine ilişkin hükümlerinde? ifadeleri kullanılmak suretiyle, Yetki Yasasının zaten çok geniş olan kapsamı daha da genişletilmiş, belirsiz ve sınırsız hale getirilmiştir. Bu genişlemeye hangi yasa ya da KHK'lerin gireceğinin öngörülmesi olanaklı değildir.

Anayasanın 87 nci maddesine göre, ancak, belli konularda KHK çıkarma yetkisi verilmesi gerekirken dava konusu Yasayla, kamu yönetimi personeli alanında hemen her konuyu kapsayacak biçimde genel bir yetki verilmiştir. Yasaların, KHK'lerin ve bunlara ilişkin konuların Yasada sayılmış gibi gözükmesi de yeterli değildir. Bu sayma işlemi, geniş kapsamlı ve sınırsız olduğu takdirde ?belli konu? ilkesi yerine getirilmemiş olur. Bakanlar Kurulu, Yetki Yasasında sayılan 25 ayrı yasa ve KHK ve ?diğer? sözcüğü kullanılmak suretiyle, sayısı belirsiz yasa ve KHK ile, kamu kurum ve kuruluşların çoğunluğunu yeniden örgütleyebilecek, bunların görev ve yetkilerini yeniden düzenleyebilecek, kaldırabilecek, yenilerini kurabilecek, memurlar ve her türlü kamu görevlilerinin ücret, aylık, disiplin ve cezaları ile emeklileri hakkında kanun ve KHK'lerde değişiklik yapabilecek, bunlara ilişkin yeni kurallar getirebilecektir. Söz konusu kapsam genişliği ve belirsizlikle birlikte, yapılacak düzenlemelerin hangi nedenlerle önemli ve zorunlu olduğu, hele hele ivediliği Yasadan anlaşılamamaktadır.

Sınırları bu kadar geniş ve belirsiz konularda düzenleme yapmak üzere Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi verilmesi, Anayasanın 87 nci maddesinde belirtilen ?belli konu?larda verilen yetki olarak değerlendirilemez.

Öte yandan, dava konusu Yasa, Anayasanın 91 inci maddesinde belirtilen öğeleri de içermemektedir. Yasanın 1 inci maddesinde çıkarılacak KHK'lerin ?kapsam? ve konusu iç içe girmiş, kapsamının çok geniş ve sınırsız olması nedeniyle de verilen yetkinin 91 inci maddede öngörülen yasak alana girip girmediğinin denetimi de olanaksız hale gelmiştir. Konu ve kapsamdaki bu sınırsızlık ve belirsizlik, TBMM'ne ait olan yasama yetkisinin yürütme organına devri anlamına gelir. Amaç, konu, ilke ve kapsamla ilgili sınırların belirli olması gerekirken bunlara uyulmadan, geniş kapsamlı KHK çıkarma yetkisi verilmesi Anayasanın 7 nci maddesine aykırılık oluşturur.

Kaldı ki dava konusu Yasanın 2 nci maddesinde, Bakanlar Kuruluna verilen yetki konusunda belirtilen ilkeler de, yetkinin, önemli, ivedi ve zorunlu hallerde kullanılmasıyla ilgili bir durumu göstermemektedir. Yetki Yasasının 2 nci maddesinde belirtilen ilkeler de, kapsamı gibi, geniş ve soyuttur. Yetkinin ?önemli, ivedi ve zorunlu? durumlarla sınırlandırılması, bunun takdirinin Bakanlar Kuruluna bırakılmasıyla değil, amacın, kapsamın ve konunun içeriği yönünden ivedi ve zorunlu olduğunun yasa koyucu tarafından saptanmasıyla olanaklıdır. Niteliği itibariyle uzun süreli ve çok yönlü çalışmayı gerektiren düzenlemeler ivedi ve zorunlu olarak nitelendirilemez. Yetki Yasası kapsamındaki konular, tam anlamıyla incelemeyi, araştırmayı, tartışmayı gerektiren konulardır. Dava konusu Yasanın amaç ve kapsamındaki genişlik ve sınırsızlık, verilen yetkinin önemli, ivedi ve zorunlu durumları içerip içermediğinin tespitine olanak vermemektedir.

Kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini sağlamak, zaten hukuk devletinin en temel ve vazgeçilmez unsurudur. Hukuk güvenliği ve hukuksal istikrar da bunu gerektirir. Bunun için, başta yasalar güvenilir olmalı, güvenlik ve istikrarı sağlamalıdır. Kamu hizmetlerinin düzenli, etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesini sağlamak, öncelikle yasa koyucunun sorumluluğundadır. Bunun için KHK çıkarmaya gerek yoktur. Yetki Yasasının çıkarıldığı dönemde, Bakanlar Kuruluna yetki verecek önemde, zorunluluğu ve ivediliği gerektirecek olağandışı bir durum da ortaya çıkmamıştır. Yetki Yasasını çıkaran Yasa koyucu, kendi yasama döneminde olağan çalışma sürecini sürdürmüş, Anayasa değişikliği dahil birçok yasayı çıkarmıştır. Yetki Yasasının çıkarıldığı dönem ve yetki süresi, bu olağan çalışma sürecinin değiştiği, etkilendiği bir dönem de değildir. Seçim sürecinde yasama organının çalışmaması gibi bir gerekçe de kabul edilemez. Böyle bir gerekçe, Anayasaya aykırı hukuksal düzenleme yapmayı gerektirmez. Tam tersine Anayasada olmayan bir yetki kullanımı olarak da nitelendirilebilir. Anayasa koyucu, zaten olağanüstü hallerde önlemini almıştır. Kaldı ki, kamu kurum ve kuruluşlarının büyük bir bölümünü ve tüm kamu personelini kapsayan yetki düzenlemeleriyle, seçim döneminde yasama organının çalışmaması arasında önem, zorunluluk ve ivedilik anlamında bir bağlantı da kurulamaz.

Yasallık ilkesinin en temel ilkesi, takdire dayalı, keyfi ve sınırsız uygulamaları önleyecek sınırlamaların ve çerçevenin yasada yer almasıdır. Anayasanın 91 inci maddesi kapsamında yetki yasaları da bu kapsamdadır. Yetki vermek yetmez, KHK çıkarma yetkisinin hukuksal yapısının, ?belli konuda? temel ilke ve koşullarının, sınırlarının ve çerçevesinin açık, net ve anlaşılır olarak yasada belirlenmesi, keyfi ve sınırsız uygulamalara meydan verebilecek çok geniş bir takdir yetkisini tanımaması gerekir. Devlet yönetiminde, devamlılık, düzen ve istikrar asıldır. Bu nedenle, devlet organlarının ve özelliklede ?idare?nin kuruluşu ile kamu personeline ilişkin düzenlemeler yasallık ilkesinin güvencesine altına alınmıştır. Yasallık ilkesi, sadece, keyfi, takdiri ve sınırsız ölçülere dayalı uygulamaları önlemek için değil, aynı zamanda sistem ve yönetimde adalet, istikrar, düzen ve kararlılığın sağlanması amacına yöneliktir. Yetki yasaları da, önemli, zorunlu ve ivedi durumlara bağlılıkla birlikte yasallık ilke ve amacına uygun olmak zorundadır. KHK müessesesi, ilkesiz ve amaç dışı kullanılarak toplum yönünden güvensiz bir sisteme dönüşmemelidir. Yetki yasası, KHK müessesesinin hukuksal yapısının temel koşulu olup, anayasal ilkelerin dışına çıkılarak kabul edilmemelidir.

Anayasanın 7 nci, 87 nci ve 91 inci maddelerinin birlikte değerlendirilmesi, yasama yetkisinin genel ve asli bir yetki olması, TBMM'ne ait bulunması ve devredilememesi karşısında KHK çıkarma yetkisinin kendisine özgü ve ayrık bir yetki olduğu düşünüldüğünde, 6223 sayılı Yetki Yasasının, bu kendine özgü ve ayrık yetki için önemli, gerekli ve ivedi olduğu sonucuna varmak mümkün değildir. Anayasanın belirlediği öğeler belli bir içeriğe kavuşturularak somutlaştırılmamış, verilen yetki açıkça belirlenerek Bakanlar Kuruluna çerçeve çizilmemiştir. Tam tersine, yasama yetkisinin devri anlamına gelecek şekilde yaygınlaştırılıp genelleştirilmiştir.

Açıklanan nedenlerle 6223 sayılı Yetki Yasasının 1 inci ve 2 nci maddeleri Anayasanın 2 nci, 7 nci, 87 nci ve 91 inci maddelerine aykırı olup, iptalleri gerekmektedir.

III. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ

Hukuk devletine aykırı olan, temel hak ve özgürlükleri ölçüsüzce sınırlandıran ve Anayasaya açıkça aykırı olan bir düzenlemenin uygulanması halinde, sonradan giderilmesi olanaksız zararlara yol açacağı çok açıktır.

Öte yandan, anayasal düzenin en kısa sürede hukuka aykırı kurallardan arındırılması, hukuk devleti sayılmanın da gereğidir. Anayasaya aykırılığın sürdürülmesinin, bir hukuk devletinde sübjektif yararların üstünde, özenle korunması gereken hukukun üstünlüğü ilkesini de zedeleyeceği kuşkusuzdur. Hukukun üstünlüğü ilkesinin sağlanamadığı bir düzende, kişi hak ve özgürlükleri güvence altında sayılamayacağından, bu ilkenin zedelenmesinin hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum ve zararlara yol açacağında duraksama bulunmamaktadır.

6223 sayılı Yetki Yasasının Anayasaya aykırılığı ileri sürülen maddelerinin uygulanması halinde; kamu kurum ve kuruluşları ile personelinin Anayasaya aykırı yasaya dayanılarak KHK'lerle düzenlenmesi sonucu, sonradan öngörülemeyecek ve giderilemeyecek büyük kayıplara sebebiyet verilebilecek, telafisi imkansız zararlar doğacaktır.

Bu zarar ve durumların doğmasını önlemek amacıyla, Anayasaya açıkça aykırı olan söz konusu maddelerin iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin de durdurulması istenerek Anayasa Mahkemesine dava açılmıştır.

IV. SONUÇ VE İSTEM

Yukarıda açıklanan gerekçelerle, 6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı ?Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu?nun 1 inci ve 2 nci maddelerinin, Anayasanın 2 nci, 7 nci, 87 nci ve 91 inci maddelerine aykırı olduklarından iptallerine, Anayasaya açıkça aykırı olmaları ve uygulanmaları halinde giderilmesi güç ya da olanaksız zarar ve durumlar doğacağı için, iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesine ilişkin istemimizi saygı ile arz ederiz.?

II- YASA METİNLERİ

A- İptali İstenilen Yasa Kuralları

6.4.2011 günlü, 6223 sayılı Yasanın, dava konusu 1. ve 2. maddeleri şöyledir:

?Amaç ve kapsam

MADDE 1- (1) Bu Kanunun amacı, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini sağlamak üzere;

a) Kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki dağılımının yeniden belirlenerek;

1) Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına, anılan bakanlıkların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarıyla hiyerarşik ilişkilerine,

2) Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların bağlılık ve ilgilerinin yeniden belirlenmesine veya bunların mevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi olarak yeniden düzenlenmesine,

3) Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine, taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,

b) Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin çalışmalarında etkinliği artırmak üzere, bunların atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına,

ilişkin konularda düzenlemelerde bulunmak üzere Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermektir.

(2) Bu Kanuna göre çıkarılacak kanun hükmünde kararnameler;

a) Kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki dağılımının yeniden belirlenmesine ilişkin olarak;

1) 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda,

2) 24/5/1983 tarihli ve 2828 sayılı Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Kanununda,

3) 27/9/1984 tarihli ve 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 Gün ve 174 Sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunda,

4) 10/10/1984 tarihli ve 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunda,

5) 8/1/1985 tarihli ve 3143 sayılı Sanayi ve Ticaret Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunda,

6) 21/5/1986 tarihli ve 3289 sayılı Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunda,

7) 9/12/1994 tarihli ve 4059 sayılı Hazine Müsteşarlığı ile Dış Ticaret Müsteşarlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunda,

8) 1/5/2003 tarihli ve 4856 sayılı Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunda,

9) 27/10/2004 tarihli ve 5251 sayılı Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunda,

10) 10/11/2004 tarihli ve 5256 sayılı Aile ve Sosyal Araştırmalar Genel Müdürlüğü Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanunda,

11) 1/12/2004 tarihli ve 5263 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanunda,

12) 13/12/1983 tarihli ve 180 sayılı Bayındırlık ve İskan Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede,

13) 13/12/1983 tarihli ve 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede,

14) 8/6/1984 tarihli ve 217 sayılı Devlet Personel Başkanlığı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede,

15) 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu, 926 Sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu, 2802 Sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu, 2914 Sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu, 5434 Sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu ile Diğer Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması, Devlet Memurları ve Diğer Kamu Görevlilerine Memuriyet Taban Aylığı ve Kıdem Aylığı ile Ek Tazminat Ödenmesi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede,

16) 7/8/1991 tarihli ve 441 sayılı Tarım ve Köyişleri Bakanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede,

17) 2/7/1993 tarihli ve 485 sayılı Gümrük Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede,

18) 19/6/1994 tarihli ve 540 sayılı Devlet Planlama Teşkilatı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede,

19) 25/3/1997 tarihli ve 571 sayılı Özürlüler İdaresi Başkanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede,

20) Diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin görev, yetki, merkez, taşra ve yurt dışında teşkilatlanma esasları, kadrolar, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların bağlılık ve ilgilerine ilişkin hükümlerinde,

b) Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin olarak;

1) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda,

2) 27/7/1967 tarihli ve 926 sayılı Türk Silâhlı Kuvvetleri Personel Kanununda,

3) 23/4/1981 tarihli ve 2451 sayılı Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin Kanunda,

4) 23/6/1981 tarihli ve 2477 sayılı 23/4/1981 Tarih ve 2451 Sayılı Kanunun Kapsamı Dışında Kalan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usulüne İlişkin Kanunda,

5) 11/10/1983 tarihli ve 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununda,

6) 22/1/1990 tarihli ve 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararnamede,

7) Diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin hükümlerinde,

yapılacak değişiklik ve yeni düzenlemeleri kapsar.

İlkeler ve yetki süresi

MADDE 2− (1) Bakanlar Kurulu bu Kanuna göre verilen yetkiyi kullanırken;

a) Kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki dağılımının yeniden belirlenmesine ilişkin olarak;

1) Bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların Devlet bakanlarına bağlanması ve ilgilendirilmesi uygulamasına hizmetlerin özelliğinden kaynaklanan zorunluluklar dışında yer verilmemesini,

2) Sosyal hizmetler alanında halen bağlı kuruluşlar eliyle yürütülen aile, özürlüler, çocuklar, kadınlar ve sosyal yardımlar alanındaki hizmetlerin daha etkin ve verimli bir şekilde sunulabilmesini sağlamak üzere yeni bir bakanlık kurulmasını,

3) Ekonomiyle ilgili kamu kurum ve kuruluşlarınca yürütülen faaliyetlerin koordinasyonunu sağlamak, ekonomi politika, hedef ve stratejilerini belirlemek üzere yeni bir bakanlık kurulmasını,

4) İç ve dış ticarete yönelik hizmetlerin daha etkin ve verimli bir şekilde sunulabilmesini sağlamak üzere yeni bir bakanlık kurulmasını,

5) Gençlik ve spora yönelik hizmetlerin daha etkin ve verimli bir şekilde sunulabilmesini sağlamak üzere yeni bir bakanlık kurulmasını,

6) Kamu hizmetlerinin verimli, süratli ve etkin bir şekilde yürütülmesini, ülkenin ekonomik ve sosyal durumunu dikkate alarak hizmetin özelliği ve gereklerine uygun düzenlemeler yapılmasını,

7) Kamu hizmetlerinde iş bölümü ve koordinasyonun sağlanmasını, benzer hizmetlerin tek kuruluş veya birim tarafından yürütülmesini ve kaynak kullanımında israfın önlenmesini,

8) Teşkilatların, hizmetlerin özelliğinden kaynaklanan zorunlu farklılıklar saklı kalmak kaydıyla, hiyerarşik bağlılık ve unvan standardizasyonu sağlanacak şekilde düzenlenmesini, zorunlu olmadıkça yeni birim kurulmamasını, kadro ihdasında azami tasarrufa riayet edilmesini,

9) Kaynakların ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara uygun ve rasyonel kullanılmasını, kamu hizmetlerinde etkinliğin artırılması yönünde düzenlemeler getirilmesini,

b) Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin olarak;

1) Yürütülen hizmetin, özelliklerini de dikkate alacak şekilde çağdaş kamu yönetimi anlayışına uygun bir şekilde geliştirilmesini,

2) Kamu kurum ve kuruluşları tarafından yürütülen hizmetlerin, özelliğinden kaynaklanan zorunlu farklılıklar saklı kalmak kaydıyla, standardizasyon sağlanacak şekilde düzenlenmesini,

3) Yönetim görevlerine atanmada ve bu görevlerde yükselmede kariyer ve liyakat esasları ile nitelikli personel istihdamının esas alınmasını,

göz önünde bulundurur.

(2) Bakanlar Kuruluna verilen yetki, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay süre ile geçerlidir. Bu süre içinde Bakanlar Kurulu birden fazla kanun hükmünde kararname çıkarabilir.?

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 2., 7., 87. ve 91. maddelerine dayanılmıştır.

III- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Serruh KALELİ, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Fettah OTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI ile Erdal TERCAN'ın katılımlarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında: Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE; Yürürlüğü durdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Mehmet ERTEN, Fettah OTO ile Zehra Ayla PERKTAŞ'ın ?Yürürlüğün durdurulması kararının hemen verilmesi? gerektiği yolundaki karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 30.6.2011 gününde karar verilmiştir.

IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ

6.4.2011 günlü, 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu'nun:

A- 1- 1. maddesinin;

a- (1) numaralı fıkrasının (b) bendine,

b- (2) numaralı fıkrasının (b) bendine,

2- 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendine,

ilişkin yürürlüğün durdurulması isteminin, koşulları oluşmadığından REDDİNE, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO ile Zehra Ayla PERKTAŞ'ın ?Yürürlüğün durdurulması isteminin kabulü? gerektiği yolundaki karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

B- 1. ve 2. maddelerinin kalan bölümlerine ilişkin yürürlüğün durdurulması isteminin, koşulları oluşmadığından REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, 20.7.2011 gününde karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali istenilen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Genel Açıklama

6.4.2011 günlü, 6223 sayılı Yasa toplam 4 maddeden oluşmaktadır. İptali istenilen 1. ve 2. maddeler dışında kalan 3. madde ?yürürlük?, 4. madde ise ?yürütme? başlıklarını taşımakta ve kısa birer cümleden oluşmaktadır. 3. maddeye göre Kanun, yayımı tarihinde (3.5.2011 tarihinde) yürürlüğe girmiştir ve 4. maddeye göre de Kanun hükümleri Bakanlar Kurulu tarafından yürütülecektir.

Yetki yasası ve KHK'lerle ilgili hükümler Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerinde yer almaktadır. 87. maddede, Bakanlar Kurulu'na ?belli konularda? KHK çıkarma yetkisi verilmesi TBMM'nin görev ve yetkileri arasında sayılmış, 91. maddede, KHK çıkarılmasına yetki veren yasada bulunması zorunlu öğeler belirtilmiştir. Buna göre, yetki yasasında, çıkarılacak KHK'nin amacının, kapsamının, ilkelerinin, kullanma süresinin ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağının belirtilmesi gerekir. Bakanlar Kurulu'na verilen yetki, yasada öngörülen konu, amaç, kapsam, ilke ve süre ile sınırlı bir yetkidir.

Anayasa'nın 7., 87. ve 91. maddelerinin birlikte değerlendirilmesinden, yasama yetkisinin genel ve asli bir yetki olması, TBMM'ne ait bulunması ve devredilememesi karşısında KHK çıkarma yetkisinin istisnai bir yetki olduğu anlaşılmaktadır.

Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır. 91. maddenin birinci fıkrasında ?sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler...?in kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemeyeceği belirtilmiş, 163. maddede ise ?Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez.? denilmiştir. Bu kurallar gereğince, TBMM, Bakanlar Kuruluna ancak, sayılan bu yasak alanlara girmeyen belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir.

Yetki Yasası'nda Bakanlar Kurulu'na verilen yetkinin ?amaç?, ?kapsam? ve ?ilkeleri?nin belirlenmesinden amaç, bu yetki ile Bakanlar Kurulunun neleri gerçekleştirebileceğinin açıklığa kavuşturulmasıdır. Verilen yetkinin konu, amaç, kapsam ve ilkeler yönünden belirgin duruma getirilmesi, başka bir anlatımla somutlaştırılması, yürürlüğe konulacak KHK'lerin yetki yasası kapsamı içinde kalıp kalmadıklarının, 91. maddede belirlenen yasak alana girip girmediklerinin saptanabilmesi yönünden gereklidir.

KHK çıkarılmasına yetki verilmesi, Anayasa'da öngörülen bu koşullar ve sınırlar içinde kalmak kaydıyla yasama yetkisinin devri anlamına gelmez.

B- Anayasa'nın 2., 7., 87. ve 91. Maddeleri Yönünden İnceleme

Dava dilekçesinde özetle, ortada KHK'lerle düzenlemelere gidilmesi yönünde, ?önemli, zorunlu ve ivedi durum? yok iken, yasama organının ve buna bağlı olarak yürütme organının yenilenmesine karar verilmiş iken, hem mevcut Bakanlar Kurulunu hem de seçimden sonra kurulacak Bakanlar Kurulunu kapsayacak, aynı zamanda da gelecek yasama ve yürütme organlarını ipotek altına alacak şekilde, 6 ay süreyle, KHK çıkarma yetkisi verilmesinin, Anayasa'nın demokratik hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmadığı gibi yasama yetkisinin devri anlamına da geldiği; 6 aylık sürenin uzunca bir bölümünün, henüz kurulu olmayan, ne zaman kurularak göreve başlayacağı belli olmayan bir Bakanlar Kurulunu kapsadığı ve bunun da, hukuk devletinin ?belirlilik? ve ?öngörülebilirlik? ilkeleriyle birlikte, ?önemli, zorunlu ve ivedi durum? ilkesinin ihlali anlamına geldiği; Yasa kapsamında, teşkilat, görev ve yetkilerle ilgili olarak, 11'i yasa, 8'i KHK olmak üzere toplam 19 yasa ve KHK'nin, personelle ilgili olarak da 5'i yasa, 1'i KHK olmak üzere toplam 6 yasa ve KHK'nin sayıldığı ancak, Yasa'nın kapsamının, sayılan yasalar ve KHK'lerle sınırlı olmadığı, adı geçen yasa ve KHK'lerle bile, ?belli konu? ilkesi dışına çıkılıp, kapsamı çok geniş bir düzenleme yapıldığı halde, 1. maddenin (2) numaralı fıkrasının, (a) bendinin 20. sırasında yer alan düzenleme ile (b) bendinin 7. sırasında yer alan düzenlemelerle Yetki Yasasının zaten çok geniş olan kapsamının daha da genişletilmiş, belirsiz ve sınırsız hale getirilmiş olduğu, bu genişlemeye hangi yasa ya da KHK'lerin gireceğinin öngörülmesinin olanaklı olmadığı; Sınırları bu kadar geniş ve belirsiz konularda düzenleme yapmak üzere Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi verilmesinin, Anayasa'nın 87. maddesinde belirtilen ?belli konu?larda verilen yetki olarak değerlendirilemeyeceği; Anayasa'nın belirlediği öğelerin belli bir içeriğe kavuşturularak somutlaştırılmadığı, verilen yetki açıkça belirlenerek Bakanlar Kuruluna çerçeve çizilmediği, tam tersine, yasama yetkisinin devri anlamına gelecek şekilde yaygınlaştırılıp genelleştirildiği ileri sürülmüş ve sonuç olarak dava konusu kuralların Anayasa'nın 2., 7., 87. ve 91. maddelerine aykırı olduğu iddia edilmiştir.

Dava konusu yasa kuralları, özetle, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini sağlamak üzere; kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki dağılımının yeniden belirlenmesi, yeni bakanlıklar kurulması, var olan bakanlıkların birleştirilmesi, bakanlıkların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarının yeniden belirlenmesi için Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi vermektedir. Buna bağlı olarak da kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin çalışmalarında etkinliği artırmak üzere, bunların atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin konularda düzenlemelerde bulunmak üzere Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi vermektedir.

Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

Anayasa'nın 7. maddesinde ?Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.? ifadeleri yer almaktadır. 87. maddesinde ise ?Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek?.? Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır. Anayasanın 91. maddesinde ise kanun hükmünde kararnamelerin hukuksal rejiminin belirlendiği dokuz fıkradan oluşan bir düzenlemeye yer verilmiştir.

Dava dilekçesinde ileri sürülen birinci anayasaya aykırılık iddiası, 6223 sayılı Kanunun konusunun ve kapsamının belirsiz olduğuna ilişkindir. Bu bağlamda, yetki kanununun çok geniş bir alanda düzenleme yapmak üzere Bakanlar Kuruluna yetki vermiş olduğu, çıkarılacak KHK'lerle hangi yasalarda değişiklik yapılabileceğinin yetki kanununda sınırlı olarak sayılmadığı, aksine, bir kısım kanun ve KHK'lerin isimleri belirtildikten sonra konuyla ilgili ?diğer kanun ve kanun hükmünde kararnameler?in hükümlerinde de değişiklik yapılabileceği şeklinde bir ifade kullanıldığı, böylece kapsamın daha da belirsiz kılındığı iddia edilmektedir.

Anayasa'nın 87. maddesinde TBMM'nin Bakanlar Kuruluna ?belli konularda? KHK çıkarma yetkisi verebileceği hükmü yer almaktadır. Bu nedenle yetki yasasında, çıkarılması için yetki verilen KHK'lerin ?konu?sunun belirtilmesi gerekmektedir. Dava konusu kurallar bu yönden incelendiğinde 6223 sayılı Kanunun iki konuda Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi verdiği görülmektedir:

Bunlardan birincisi özetle ?Kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki dağılımının yeniden belirlenmesi?dir. Bu çerçevede gerekli görülmesi halinde yeni bakanlıklar kurulması, var olan bakanlıkların birleştirilmesi, bakanlıkların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarının yeniden belirlenmesi için KHK çıkarma yetkisi verilmiştir.

İkincisi ise ?Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin olarak değişiklikler ve yeni düzenlemeler? yapılması için KHK çıkarma yetkisi verilmiştir.

Yetki kanunu, çıkarılacak KHK'lerin konusunu ve kapsamını bu şekilde belirleyip sınırlandırmıştır. Yetki yasalarında, çıkarılması için izin verilen KHK'lerin konusunun belirlenmiş olması gerekmektedir. Bununla birlikte belirlenen bu konunun mutlaka dar kapsamlı olması gerektiği yönünde Anayasada herhangi bir kural bulunmamaktadır. Kaldı ki, yetki kanunlarında KHK'lerle düzenlenmesi için yetki verilen konunun kapsamının sınırlı mı yoksa geniş mi olduğu şeklindeki bir irdelemenin, sübjektif değerlendirmeleri ortaya çıkaracağı hususu, izahı gerektirmeyecek derecede açıktır. Ayrıca, konu ve kapsamın belirlenmiş olduğunun söylenebilmesi için, hangi yasalarda değişiklik yapılacağının yetki kanununda mutlaka sayma yoluyla gösterilmesi de şart değildir. Bu nedenle, dava konusu yasa kurallarında, bir kısım kanunların isimleri sıralandıktan sonra belirlenen bu iki konuyla ilgili ?diğer kanun ve kanun hükmünde kararnameler?de de değişiklik yapılabileceğinin ifade edilmiş olması, konunun belirli olmadığı iddiasına dayanak teşkil edebilecek bir husus değildir. Zira konu ve kapsamın belirtilmiş olması kaydıyla, belirlenen bu konu ve kapsamın sınırları içine hangi yasa ya da KHK'lerin girdiğinin yetki yasasında sayma yoluyla gösterilmesi şart değildir. Bu husus 1961 ve 1982 Anayasalarının konuyla ilgili düzenlemelerinin karşılaştırılmasından da açıkça anlaşılmaktadır. Şöyle ki, 1961 Anayasasının konuyla ilgili 64. maddesinde ?Yetki veren kanunda ? yürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin açıkça gösterilmesi? şartı aranmışken, 1982 Anayasasının 91. maddesinde böyle bir şarta yer verilmemiştir. Yürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin yetki yasasında açıkça gösterilmesi şart olmadığına göre, hangi kanunlarda ya da KHK'lerde değişiklik yapılacağının yetki kanununda sayma yoluyla gösterilmesi de şart değildir.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu yasa kurallarıyla Bakanlar Kuruluna hangi konularda KHK çıkarılması için yetki verildiğinin belirli olmadığına ilişkin iddia isabetli görülmemiştir.

Dava dilekçesinde ikinci olarak, yetki yasasının zamanlaması bakımından da anayasaya aykırılıklar taşıdığı iddia edilmiştir. Buna göre, kısa bir süre sonra seçime gidecek olan bir hükümetin seçimden sonra gelecek olan hükümeti de bağlayacak şekilde yetki yasası çıkarmasının Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Yetki yasası ile Bakanlar Kuruluna belli konularda KHK çıkarma yetkisi verilmektedir. Bu yetkiyi kullanıp kullanmamak Bakanlar Kurulunun takdirindedir. Bu nedenle seçimden sonra gelecek Bakanlar Kurulunun bu suretle ipotek altına alındığı yolundaki iddialar dayanaktan yoksundur. Ayrıca, yetki yasasının yürürlükte olacağı 6 aylık süre zarfında yeni seçimler yapılacağı, yeni bir hükümetin kurulacağı belirtilerek yetki yasasının hangi hükümete verilmiş olduğu yönünden de bir belirsizliğin olduğu, bu durumun da hukuk devletinin ?belirlilik? ilkesiyle bağdaşmadığı ileri sürülmüştür. Buna karşılık, Anayasa'nın 91. maddesinin üçüncü fıkrasında ?? yasama döneminin bitmesi, belli bir süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz? denilerek bu hususta doğabilecek tereddütlerin önü kesilmiştir.

Bir başka anayasaya aykırılık iddiası ise, yetki yasası ve buna bağlı olarak KHK'ler çıkarılmasını gerektiren acil, ivedi, önemli ve zorunlu bir durumun bulunmadığına ilişkindir. Dava konusu yetki yasasıyla çıkarılması için izin verilen KHK'ler olağan kanun hükmünde kararnamelerdir. Bu tür KHK'lerin çıkarılabilmesi için acil, ivedi, önemli ve zorunlu bir durumun olması gerektiğine dair Anayasa'da herhangi bir düzenleme yer almamaktadır. Bu itibarla, yetki kanunlarının ve KHK'lerin anayasaya uygunluğunun incelenmesinde Anayasa'da öngörülmeyen yeni şartlar ihdas edilmesi mümkün olmadığı gibi, neyin ?önemli?, ?ivedi? ve ?zorunlu? olduğuna anayasaya uygunluk denetimi yapan yargı organının karar vermesi de bu organın işlevine uygun değildir. Ayrıca bu kavramların sübjektif nitelik taşıdığı ve göreceli olduğu da açıktır. Bu nedenle, yetki yasası ve buna bağlı olarak KHK çıkarılmasını gerektiren acil, ivedi, önemli ve zorunlu bir durumun olup olmadığının incelenmesi, Anayasa'da öngörülen çerçevenin dışına taşacak ölçüde bir denetim yapılması anlamına gelebilecektir. Oysa yetki yasaları üzerindeki denetimin, Anayasa'da öngörülen çerçevenin sınırları içinde kalması gerekir. Bu nedenle, KHK çıkarılması için yetki verilen konunun acil, ivedi, önemli ve zorunlu olup olmadığının incelenmesine gerek görülmemiştir.

Öte yandan, Anayasa Mahkemesi'nin önceki kararlarında da belirtildiği üzere, Anayasa'nın herhangi bir hükmündeki kanunla düzenleme şartı, o konuda KHK çıkarılmasına engel teşkil etmemektedir. Diğer bir ifadeyle, Anayasa'nın yasayla düzenleme yapılacağını öngören her maddesi, mutlaka ve yalnız yasa çıkarılmasını gerektiren bir anlama sahip değildir. Anayasa'da KHK'lerle düzenlenemeyeceği açıkça belirtilen yasak alanlar hariç olmak kaydıyla, yasayla düzenlenmesi emredilen konularda KHK çıkarılmasına bir engel bulunmamaktadır.

Dava konusu kuralların Anayasa'nın 7. maddesinde yer alan yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine uygun olup olmadığının incelenmesine gelince: Yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi karşısında Bakanlar Kurulunun KHK çıkarma yetkisine sahip olmasının hukuken nasıl izah edilebileceği ile ilgili öğretideki ayrıntılı tartışmalar bir yana bırakılırsa, Anayasa Mahkemesi'nin önceki kararlarında da belirtildiği gibi, şayet Anayasa'da öngörülen çerçeveye uygun bir yetki yasası ile Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi tanınmış ise bu durumda yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırı bir durumdan söz edilemeyecektir. Yukarıda yapılan açıklamalarda gösterildiği üzere, dava konusu yetki yasası, Anayasa'nın 91. maddesinde öngörülen çerçevenin sınırları içinde kalmaktadır.

Açıklanan nedenlerle dava konusu yasa kuralları, Anayasa'nın 2., 7., 87. ve 91. maddelerine aykırı değildir; iptal isteminin reddi gerekir.

Serruh KALELİ, Serdar ÖZGÜLDÜR ile Recep KÖMÜRCÜ, Yasa'nın 1. maddesinin (2) numaralı fıkrasının (a) bendinin (20) numaralı alt bendi ile (b) bendinin (7) numaralı alt bendi yönünden bu görüşe katılmamışlardır.

Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO ile Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Yasa'nın 1. ve 2. maddelerinin tamamı yönünden bu görüşe katılmamışlardır.

VI- SONUÇ

6.4.2011 günlü, 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin Ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum Ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev Ve Yetkileri İle Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu?nun;

A- 1. maddesinin (2) numaralı fıkrasının (a) bendinin (20) numaralı alt bendi ile (b) bendinin (7) numaralı alt bendinin, Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Serruh KALELİ, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT ile Recep KÖMÜRCÜ'nün karşıoyları ve 6216 sayılı Kanun'un 65. maddesinin (1) numaralı fıkrası gereğince OYÇOKLUĞUYLA,

B- 1. maddesinin kalan bölümleri ile 2. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO ile Osman Alifeyyaz PAKSÜT'ün karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

27.10.2011 gününde karar verildi.