İDDK bir kez daha açıkladı! Bir personel mevzuat düzenlemesine ne zaman dava açılabilir?

Dava açmaya ilişkin kurallar niye getirilmiştir?
İptal davalarının, idarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte; her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören yasa koyucunun, iptal davaları için menfaat ihlalini, subjektif ehliyet koşulu olarak aranmıştır.

İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulunun, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesine ilişkin bir sorun olması dolayısıyla, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerektiği; iptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idari işlemlerin, ancak bu idari işlemle meşru kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulünün zorunlu olduğu; aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmenin, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğuracaktır.

Taraf ilişkisinin kurulması için gerekli olan kişisel, meşru ve güncel bir menfaat ilgisinin varlığının, davanın niteliğine ve özelliğine göre idari yargı yerlerince belirlendiği, davacının idari işlemle ciddi ve makul, maddi ve manevi bir ilişkisinin, hukuken korunması gereken bir menfaat bağının bulunmasının dava açma ehliyeti için gerekli sayılmaktadır.

Düzenleyici işlemlere karşı iki farklı dava açma yöntemi vardır
Dava açma süresine ilişkin kurallar ile düzenleyici işlemlere karşı iki ayrı yol izlenerek dava açma imkanı tanınmıştır. Buna göre, 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi uyarınca düzenleyici işlemin ilanı üzerine altmış gün içinde dava açılabileceği gibi, düzenleyici işlemin uygulanması üzerine de, uygulama işleminin tebliğ tarihinden itibaren yine altmış gün içinde düzenleyici işleme veya düzenleyici işlemle birlikte uygulama işlemine karşı dava açılabilecektir. Bu şekilde, düzenleyici işlemin ilanı üzerine düzenleyici işleme karşı dava açmamış bulunan ilgililere, dava konusu edebilecekleri bir uygulama işleminin varlığına bağlı olarak, düzenleyici işleme karşı da dava açma imkanının sağlanması amaçlanmıştır.

T.C.
DANIŞTAY
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No: 2023/1076
Karar No: 2023/1908

İSTEMİN KONUSU:
Danıştay Onikinci Dairesinin 30/03/2022 tarih ve E:2018/8634, K:2022/1527 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Personel Yönetmeliği'nin "Fazla Çalışma Ücreti" başlıklı 37. maddesinin 1., 2. ve 3. fıkralarının, "Hafta Tatili ve Ücreti" başlıklı 38. maddesinin 3. ve 4. fıkralarının, Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Genel Müdürlüğü Fazla Sürelerle Çalışma, Fazla Çalışma ve Hafta Tatili Yönergesi'nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.

Daire kararının özeti:
Danıştay Onikinci Dairesinin 30/03/2022 tarih ve E:2018/8634, K:2022/1527 sayılı kararıyla;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine,14. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarına, 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendine; 29/01/1990 tarih ve 20417 (mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname'nin 1. , 2., 20. ve 30. maddelerine; Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Ana Statüsü'nün 1. ve 3. maddelerine; Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Personel Yönetmeliği'nin Birinci Bölümünün 1. ve 2. maddelerine; Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı (TPAO) Personel Yönetmeliği'nin 37. maddesine; TPAO Genel Müdürlüğü Fazla Sürelerle Çalışma, Fazla Çalışma ve Hafta Tatili Yönergesinin 4. maddesine yer verildikten sonra,

Türkiye Petrolleri A.O. Genel Müdürlüğü Fazla Sürelerle Çalışma, Fazla Çalışma ve Hafta Tatili Yönergesinin 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (b) bentleri yönünden;
İptal davalarının, idarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte; her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören yasa koyucunun, iptal davaları için menfaat ihlalini, subjektif ehliyet koşulu olarak aradığı,

İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulunun, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesine ilişkin bir sorun olması dolayısıyla, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerektiği; iptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idari işlemlerin, ancak bu idari işlemle meşru kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulünün zorunlu olduğu; aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmenin, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğuracağı,

Taraf ilişkisinin kurulması için gerekli olan kişisel, meşru ve güncel bir menfaat ilgisinin varlığının, davanın niteliğine ve özelliğine göre idari yargı yerlerince belirlendiği, davacının idari işlemle ciddi ve makul, maddi ve manevi bir ilişkisinin, hukuken korunması gereken bir menfaat bağının bulunmasının dava açma ehliyeti için gerekli sayıldığı,

Dosyanın incelenmesinden, sicil özetinden davalı idarede uzman yardımcısı olarak göreve başlayan, çeşitli daire başkanlıklarında uzman yardımcısı ve bölge müdürlüğündeki şefliklerde uzman (idari) olarak görev yaptığı anlaşılan davacının, Türkiye Petrolleri A.O. Genel Müdürlüğü Fazla Sürelerle Çalışma, Fazla Çalışma ve Hafta Tatili Yönerge'sinin 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (b) bentlerinde belirtilen kule veya sahada kalmak suretiyle görev yapan; jeoloji, jeofizik, sondaj veya workover kule ve üretim saha personeli ile inşaat işleri ve atölyelerde çalışan personel olarak belirtilen yer ve işlerde görev yapan personel kapsamında olmaması karşısında, bu maddelerdeki düzenlemelerin kendisine uygulanma olanağı bulunmadığından, davaya konu edilen Yönerge maddelerindeki düzenlemelerin iptalini istemekte davacının kişisel, meşru ve güncel bir menfaati bulunmadığının açık olduğu, davanın bu kısmının ehliyet yönünden reddi gerektiği,

Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı (TPAO) Personel Yönetmeliği'nin 37. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkraları ile anılan Yönetmeliğin 38. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkraları yönünden;

TPAO Ana Statüsü'nde, bu Ana Statü ile teşkil olunan TPAO'nın tüzel kişiliğe sahip, faaliyetlerinde özerk ve sorumluluğu sermayesiyle sınırlı bir İktisadi Devlet Teşekkülü olduğunun, 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve bu Ana Statü hükümleri saklı kalmak üzere özel hukuk hükümlerine tabi olduğunun, 23. maddesinde de, bu Ana Statüde bulunmayan hususlarda 399 sayılı KHK hükümlerinin uygulanacağının belirtildiği,

TPAO Ana Statüsü'nde fazla çalışma ücreti ile hafta tatili ve ücreti konusunda herhangi bir düzenlemeye yer verilmemesi nedeniyle 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 20. maddesi uyarınca TPOA personelinin haftalık çalışma süresinin, iş ve işyerinin çalışma şartları dikkate alınarak tatil ve çalışma günleri, günlük çalışmanın başlama ve bitme saatleri ile günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerdeki çalışma şekillerinin tespitinde TPAO yönetim kurulunun yetkili olduğunun, anılan Kanun Hükmünde Kararname'nin 30. maddesinde ise personele; normal çalışma saatleri dışında veya tatil günlerinde yaptırılacak fazla çalışmalar karşılığında bütçe kanunlarında belirlenen miktarlarda saat başı fazla çalışma ücreti ödeneceğinin düzenlendiği,

Bu durumda, TPAO personelinin fazla çalışma ve hafta tatili ücretine ilişkin düzenlemelerin Ortaklığın yürütmekte olduğu hizmetlerin kalitesini arttırmaya, personeli daha verimli kılmaya yönelik olarak düzenlendiğinin, anılan düzenlemelerin kamu yararı ile hizmet gereklerine uygun olduğunun anlaşıldığı,
Bu nedenle, iptali istenilen düzenlemelerde üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle,

Türkiye Petrolleri A.O. Genel Müdürlüğü Fazla Sürelerle Çalışma, Fazla Çalışma ve Hafta Tatili Yönergesi'nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin iptali istemi yönünden davanın ehliyet nedeniyle reddine; Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı (TPAO) Personel Yönetmeliğinin 37. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkraları ile anılan Yönetmeliğin 38. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarının iptali istemine ilişkin kısmı yönünden davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI:
Davacı tarafından, davalı idarenin Personel Yönetmeliğinin "Dayanak" başlıklı 2. maddesinde, 233 sayılı KHK'nın, 399 sayılı KHK'nın ve 4857 sayılı İş Kanunu'nun dayanak olarak gösterildiği ve 68. maddesinde de, hakkında hüküm bulunmayan konular kısmında sayılan kanunlara ek olarak 657 sayılı DMK'ya yer verildiği, fakat dava konusu edilen düzenlemelerin tüm bu kanunların ilgili maddelerine aykırı olduğu; "fazla çalışma" ve "fazla sürelerle" çalışma kavramlarının birbirinden farklı olduğu; Yönetmeliğin dava konusu edilen 37. maddesinin 3. fıkrasında sayılan günlerde yapılan fazla çalışma karşılığı ücretin, o tarih itibarıyla kişinin çalışma saat süre aralığı olarak hangi dilimde olduğuna göre oranlanması ve ödemenin ona göre yapılması gerektiği; dava konusu düzenlemelerin eşitlik ilkesine aykırı olduğu ve belirsizlikler içerdiği, idarece yeni düzenlemeler yapılarak muğlaklığın ortadan kaldırılması gerektiği; davayı açmaktaki amacının, ülke koşulları da gözetilerek eğer iş varsa istihdamın arttırılması, eğer maaş düşükse maaşların arttırılması ve nihayetinde ortaklık bünyesinde maaş rejimine geçilmesi olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI:
Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK H KİMİ .'IN DÜŞÜNCESİ:
Temyiz isteminin reddi ile usul ve hukuka uygun olan Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Davacı, 10/04/2018 tarihinde elektronik posta yolu ile ortaklık personelinin tabi olduğu fazla mesai yönergesi ile sair yönetmelik maddelerinin tarafından incelendiği, bu mevzuatın uygulanması neticesinde bürokratik hiyerarşiyle örtüşmeyen bir maaş rejiminin gerçekleştiği, uygulamanın amacına ulaşmadığı, gerekçe olarak çalışma koşullarının ileri sürüldüğünün tespit edildiği, söz konusu aksaklıkların ele alınarak çözülmesi ve konuya ilişkin bilgilendirilmek talebiyle idareye başvuruda bulunmuştur. Davacının anılan başvurusu, idare tarafından zımnen reddedilmiştir.
Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı Kanun'un "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinde; "1. Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür.
2. Bu süreler;
a) İdari uyuşmazlıklarda; yazılı bildirimin yapıldığı,
b) Vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali yükümler ve bunların zam ve cezalarından doğan uyuşmazlıklarda: Tahakkuku tahsile bağlı olan vergilerde tahsilatın; tebliğ yapılan hallerde veya tebliğ yerine geçen işlemlerde tebliğin; tevkif yoluyla alınan vergilerde istihkak sahiplerine ödemenin; tescile bağlı vergilerde tescilin yapıldığı ve idarenin dava açması gereken konularda ise ilgili merci veya komisyon kararının idareye geldiği;
Tarihi izleyen günden başlar.
3. Adresleri belli olmayanlara özel kanunlarındaki hükümlere göre ilan yoluyla bildirim yapılan hallerde, özel kanununda aksine bir hüküm bulunmadıkça süre, son ilan tarihini izleyen günden itibaren onbeş gün sonra işlemeye başlar.
4. İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz.",
"Üst makamlara başvurma" başlıklı 11. maddesinin işlem tarihi itibarıyla yürürlükteki şeklinde; "1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.
2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır.
3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır." hükmü yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Türkiye Petrolleri A.O. Genel Müdürlüğü Fazla Sürelerle Çalışma, Fazla Çalışma ve Hafta Tatili Yönergesinin 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (b) bentleri yönünden;
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı halinde mümkündür.

Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Onikinci Dairesi kararının davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı (TPAO) Personel Yönetmeliği'nin 37. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkraları ile anılan Yönetmeliğin 38. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarının iptali istemi yönünden

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay'da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu; 2. fıkrasında, bu sürelerin idari uyuşmazlıklarda yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı; 4. fıkrasında ise, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava açma süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem için veya uygulama işlemi için yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilecekleri kuralına yer verilmiştir.

Dava açma süresine ilişkin kurallar ile düzenleyici işlemlere karşı iki ayrı yol izlenerek dava açma imkanı tanınmıştır. Buna göre, 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi uyarınca düzenleyici işlemin ilanı üzerine altmış gün içinde dava açılabileceği gibi, düzenleyici işlemin uygulanması üzerine de, uygulama işleminin tebliğ tarihinden itibaren yine altmış gün içinde düzenleyici işleme veya düzenleyici işlemle birlikte uygulama işlemine karşı dava açılabilecektir. Bu şekilde, düzenleyici işlemin ilanı üzerine düzenleyici işleme karşı dava açmamış bulunan ilgililere, dava konusu edebilecekleri bir uygulama işleminin varlığına bağlı olarak, düzenleyici işleme karşı da dava açma imkanının sağlanması amaçlanmıştır.

Diğer taraftan, anılan maddede sözü edilen "uygulama işlemi" kavramı, kural koyucu nitelikteki düzenleyici işlemlere dayanılarak ilgililer hakkında tesis edilen ve onların menfaatlerinin ihlal edilmesi sonucunu doğuran, başka bir ifadeyle hukuksal durumlarında değişiklik yaratan bireysel nitelikteki işlemleri ifade etmektedir.

Dava konusu Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Personel Yönetmeliği, 29/11/2006 tarih ve 26361 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Davacının hakkında, anılan düzenlemeye dayanılarak tesis edilmiş bir işlem bulunduğuna dair dosyada bilgi ya da belge bulunmadığı gibi davacı tarafından da bu yönde bir beyan dosyaya sunulmamıştır. Bu nedenle, davacının, davalı idareye, 10/04/2018 tarihinde, elektronik posta yolu ile ortaklık personelinin tabi olduğu fazla mesai yönergesi ile sair yönetmelik maddelerinin ele alınması istemiyle yaptığı başvurunun, dava açma süresinden sonra yapılan 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi kapsamında bir başvuru olduğu ve dava açma süresini canlandırmayacağı sonucuna varılmıştır.
Bu nedenle, Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Personel Yönetmeliği'nin 37. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkraları ile anılan Yönetmeliğin 38. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarının iptali istemiyle açılan davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerekmektedir.

Bu durumda, davanın reddi yolundaki Daire kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen davanın reddi, kısmen davanın ehliyet yönünden reddi yolundaki Danıştay Onikinci Dairesinin temyize konu 30/03/2022 tarih ve E:2018/8634, K:2022/1527 sayılı kararının davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin kısmının ONANMASINA,
3. Anılan kararın davanın esastan reddine ilişkin kısmının ise, yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
4.Kesin olarak, 12/10/2023 tarihinde oybirliği ile karar verildi.