İçerden bir göz ile denetim sistemimizin sorunları ve yeniden yapılandırılmasına ilişkin öneriler

İçerden bir göz ile denetim sistemimizin sorunları ve yeniden yapılandırılmasına ilişkin öneriler

Hazırlamış olduğunuz Kamu Yönetimi Temel Kanunun denetim ile ilgili maddeleri hakkındaki görüşümü bir meslek mensubu adayı olarak belirtmekte fayda görüyorum. Ayrıca bu çalışmayı hazırladığınız ve internet ortamında tartışmaya açtığınız için teşekkür ederim.

Türk denetim sisteminde Başbakanlık, bakanlıklar, bağlı ve ilgili kuruluşlar bünyelerinde yer alan teftiş ve denetim birimleri, sürekli veya olay üzerine ve bağlı bulundukları makamın emir ve onayı üzerine içinde bulundukları örgütün işleyişini, işlemlerinin hukuka uygunluğunu ve yerindeliğini denetleyebilmektedirler. Müfettişlerin denetim yapabilmeleri bağlı bulundukları makamın onayına bağlı olduğundan ülkemizde denetim elemanlarının bağımsızlığından ve objektifliğinden daha işin başında uzaklaşılmaktadır. Makam onay vermedikçe teftiş yapmayan bir müfettişin bağımsızlığından söz edilmesi olanaksızdır. Makam onay verse dahi müfettişlerce hazırlanan denetleme raporlarının işleme konulması için onay veren makamın bu raporu uygun görmesi gerekmektedir. Başbakanlık, bakanlık ve diğer kurumlardaki teftiş ve denetim birimlerinin işleyişi de aynı usul ve esaslar dahilinde yürümektedir. Bunların yaptığı denetimler esas itibariyle, göreve ilişkin olarak kamu görevlilerinin suç oluşturan eylemlerinin ve işlemlerinin soruşturulmasını konu almaktadır. Fakat bir idari savcı gibi hareket ederek yaptıkları denetimlerde, sorumluların üst düzey yöneticiler veya siyasi otoritelere yakın ya da onlarla sıkı ilişki içerisinde olanların söz konusu olması durumunda, hukuk dışı da olsa siyasi müdahalelerle karşı karşıya kalınmaktadır. Nitekim bu husus literatüre "sümenaltı" tabiriyle geçmiş durumdadır. Denetim elemanlarınca bin bir güçlükle hazırlanan raporlar, siyaseten bulunulan ve bu raporları uygun bularak onaylayacak makamlar tarafından çoğu kez uygulanmamakta ve zaman aşımına uğratılmaktadır. Nitekim Meclis Yolsuzlukları Araştırma Komisyonunun hazırlamış olduğu raporda bu husus aşikardır. Bağımsız olmamaları dolayısıyla bu teftiş ve denetim kurulları görevlilerinin bu tür baskılara karşı koymaları güçleşmektedir. Dolayısıyla bu kurulların başarıları tamamen, kurulların bileşimine, ahlaki değerlerine, bağlı oldukları bakanların hatta Başbakanların yolsuzluklar konusundaki duyarlılıklarına bağlıdır. Özellikle 1980'li yıllardan sonra siyasilerin bu konularda duyarlılığının bulunduğunu iddia etmek oldukça zor olduğu gibi, toplumumuzda kamuoyunun duyarlılığından ve dayanışma anlayışı içinde demokratik tavır koyma girişimlerinde bulunma cesaretine sahip bireylerden söz etmek de mümkün görünmemektedir. Esasen kişilerin kendi haklarının ihlal edildiği durumlarda dahi haklarını yüksek sesle dile getirme ve yasal yollardan bunu talep etme yerine, ihlal eden sığınma, ondan af ve şefaat bekleme tavrının geçerli olduğu bir toplumda bu yönde tavır alınması herhalde beklenemez.

Kurumların iç denetimi, servis düzeyindeki en küçük birimden örgütün merkezine veya en üst düzeyine kadar uzanan hiyerarşi kümeleri eski tabirle silsile-i meratib içinde yapılması gerekirken ve bu konuyla ilgili en detayına kadar mevzuat bulunduğu halde, Türkiye gibi siyasetin bürokrasiye ve devlet işleyişine bu derecede menfi tesir ve telkinlerinin olduğu bir ülkede bu denetim gerçekleştirilememektedir. Bunu yaklaşık üç yıllık mesleki tecrübeme dayanarak ve kati bir kanaat şeklinde belirtmekten hiçbir kuşku duymuyorum. Örneğin bir genel müdür, başında bulunduğu birimdeki daire başkanı ve şube müdürünü bırakın, çaycısına dahi müdahalede bulunamamaktadır. Zira müdahalede bulunduğu anda birileri bir yerlerden aramakta ve ilgilinin ne kadar kıymetli olduğunu genel müdüre hatırlatmaktadır. Türkiye'de birkaç kurum istisna, hal bu ahval üzeredir. Ülkemiz gibi patrimonyal ilişkilerin her şeyi belirlediği bir ülkede amirlerce yapılacak hiyerarşik denetimin nasıl olacağını ve sonuçlarını varın siz takdir edin. Kaldı ki amirler böyle bir denetim yapmakla birlikte eğer yolsuzluğu bu kişiler gerçekleştiriyorsa bunları kim denetleyecek. Örneğin bakanlıklarda müsteşarları, genel müdürleri, hatta bakanları, başbakanları kim denetleyecek? Bir de yolsuzluğu sadece devletin parasının çalınması olarak görmek bence yanlış ve eksiktir. Siyasal ve idari yolsuzluğun toplumsal hayatımızda pek çok değişik yansıması vardır. Yolsuzluğun belki de en göze çarpan şekli rüşvet ve adam kayırma gibi eylemlerdir. Siyasal erki elinde bulunduran politikacıların ve kamu görevlilerinin yükümlülükleri ve/veya hukuki sınırlamalar dışına çıkarak yapmamaları gereken işlemleri yapmaları, yapmaları gereken işleri yavaşlatmaları yada-başka işleri yavaşlatmak pahasına-çabuklaştırmaları, iş kalitesi ve miktarında seçici davranarak çıkar sağlamalarıyla yolsuzluk pek çok değişik şekil alabilir. Rüşvet alma, akraba kayırma ("nepotism"), tanıdık-dost kayırma ("cronyism"), rant kollama ("rent seeking") gibi, özünde kişisel çıkar sağlama amacına yönelik yolsuzluk görünümlerinin yanı sıra, doğrudan siyasal dürtülerle biçimlenen yolsuzluk türleri de vardır. Özünde siyasetçilerin kendi partililerini, seçmenlerini yada potansiyel seçmenlerini kayırmaları ve kollamalarıyla ifade bulan siyasal kollamacılık ("political clientelism"), siyaseti oy veren kitleler ("müşteriler") ve onları kollayan/gözeten siyasetçiler ("patronlar") arasında sürekli bir alış-veriş haline dönüştürmektedir. Kamu yararından çok herhangi bir partiye bağlılık (sadakat) karşılığı sağlanan iş olanakları, kitlesel olarak hizmet dağılımında ihtiyaç yada hakkaniyet ölçüleri dışında, siyasi destek karşılığı hizmet kayırmacılığı yada siyasal destek karşılığında belli kesimlere verimlilik ilkesi gözetilmeksizin verilen kamu desteği-tüm bunlar yolsuzluğun günlük hayatta sık karşılaşılan örnekleridir. Yolsuzluğu bence bu geniş yönüyle düşünmekte fayda var. Ehliyet ve liyakate önem verilmeden yapılanan ve siyasetin ve siyasilerin bu derece menfi yönde etkin olduğu bir kamu yönetiminde, amirler eliyle hiyerarşik denetim oldukça güçtür. Bu konuyu bence valilere danışmanızda fayda var. Türkiye'de belki de hiyerarşik denetim konusundaki en büyük sıkıntıyı valiler ve kaymakamlar yaşamaktadır. Merhum Recep YAZICIOĞLU'nun hatıraları sanırım bu hususa yeterli açıklık getirmektedir.

Türkiye'de idarenin denetlenmesi konusunda uygulanan denetim kurumları ve yöntemleri, bu güne kadar, idari sistemimizin işlemesine başarılı veya başarısız, iyi veya kötü yardımcı olmuş ve onun çalışmasına ve bütün kusur ve aksaklıklarına karşın sürdürmesine yardımcı olmuştur. Fakat, ülkemizin karşı karşıya olduğu diğer sorunlar bir tarafa bırakılırsa, konumuzla ilgili olarak devletin yönetim ve denetim açısından çok köklü reformlara ve yeniden yapılanmaya gereksinim duyduğu çok açık bir gerçektir. Hatta sosyal, ekonomik ve diğer tüm sorunların çözümü için bu alanlarda radikal reformlara gidilmelidir. Denetim konusunda yapılacak her türlü reform, iyi kurulmuş, sağlıklı ve verimli işleyen bir devlet ve kamu yönetimi yapısı içinde anlamlı olabilecektir. Türk denetim sisteminde şu hususların yeniden yapılandırılmasında fayda görmekteyim.

- Bakanlıklar, bağlı ve ilgili kuruluşlar bünyesindeki teftiş kurullarının tamamen kaldırılarak, Başbakanlık patronajında olacak şekilde, Türkiye gerçeklerine ve koşullarına uygun, ulusal düzeyde görev yapan, özellikle üst düzey kamu görevlilerinin yolsuzluklarını araştıran, bu konularda acil önlemler alabilen, geniş ve genel yetkili merkezi bir denetim biriminin kurulması veya bu kurulların ihtisas daireleri şeklinde Sayıştay'a bağlanması,

- Denetim elemanlarının bağımsızlığını temin edecek hukuki zeminin hazırlanması, denetim elemanlığına giriş, yükselme ve meslekten ayrılmanın özel olarak düzenlenmesi, denetim hizmetleri sınıfının kurulması,

- Teftiş ve denetim raporlarının kamuoyunun bilgisine sunulması ve raporların etkin olarak uygulanmasının sağlanması,

- Uzun vadede kamuda hiyerarşik denetimi mümkün kılabilmek için, ehliyet ve liyakate her alanda ve her kademede önem verilmesi ve hayata geçirilmesi,

- Tüm kamu görevlileri ve denetim elemanları için uluslararası kabul görmüş ve toplumsal yapımızla uyumlu ahlaki kurallar ve bu kuralların ihlali durumunda gerekli yaptırımları öngören düzenlemeler yapılması,

- Hiyerarşik ilişkilerde, kanunsuz emir ve hukuka aykırılığın amire bildirilmesi konusunda yeni ve etkili düzenlemeler yapılmalı ve bu konularda tavır koyan memur, haklılığı halinde ödüllendirilmeli, bu memurlar hakkında doğrudan veya dolaylı olarak olumsuz işlem yapan veya yaptıran amirler için özel ve ağır müeyyideler getirilmeli ve etkili şekilde işletilmesi gerekmektedir.
Siyasetin ıslah edilmesi için güç ve yetkilerini kamu çıkarı doğrultusunda kullanacak iyi ahlak sahibi kimselerin seçilmesi ve iş başına getirilmesi şeklinde bir öneri yeterli değildir. Bir oyun kuralları ile belirlenir ve daha iyi oyuna ancak oyunun kurallarının değiştirilmesi suretiyle ulaşılabilir. James M. BUCHANAN'ın bu sözü ışığında, ülkemizde eğer denetim sistemi etkin bir şekilde işlemiyorsa, yerine gelecek alternatifin de iyi niyetli kişilere değil, çok iyi kurgulanmış bir sisteme dayanması gerekmektedir. Atalarımızın tabiriyle yaptığımız yıktığımızı aratmamalı?
Teftiş ve denetim birimlerince hazırlanan raporlar, Devletin belirli makamlarına gönderilmekte fakat ne araştırmacılara gösterilmekte ne de kamuoyuna yansıtılmaktadır. Raporlar tamamen bir sır niteliğindedir. Türkiye'deki teftiş ve denetim birimleri bağımsız bir niteliğe sahip olamadıklarından, sorun daha en başında başlamaktadır. Ancak şu da kabul edilmesi gereken bir gerçektir ki; ülkemizde ortaya çıkan hemen hemen tüm yolsuzlukların altında bir denetim elemanının emeği sonucunda vücuda gelen raporlar bulunmaktadır. Bu itibarla, ülkemizde yolsuzluğun sebebi olarak yolsuzlukları yapan siyasetçi - bürokrat - işadamı üçgenini değil de; tüm güçlüklere rağmen bu yolsuzlukları ortaya çıkarmaya çalışan denetim elemanlarını gösteren zihniyeti kınıyorum.

Murat ŞAŞI

" Bu yazının hazırlanmasında aşağıdaki kaynaklardan yararlanılmıştır.

1) Adaman Fikret, Çarkoğlu Ali, Şenatalar Burhan. (2001) Hanehalkı Gözünden Türkiye'de Yolsuzluğun Nedenleri Ve Önlenmesine İlişkin Çözüm Önerileri, İstanbul: TESEV Yayınları

2) Aktan Coşkun Can, (2002) Yolsuzlukla Mücadele Stratejileri, Ankara: Hak-İş Yayınları

3) Atay Cevdet, (2000) Devlet Yönetim ve Denetim, Bursa Alfa Yayınları

4) Avrupa Güvenlik Ve İşbirliği Teşkilatı Yolsuzlukla Mücadele Uluslararası Çabalarına AGİT'in Katkıları Hakkında Rapor 2000, www.canaktan.org

5) İktisadi Kalkınma Vakfı 2002 Yılı Faaliyet Raporu,www.ikv.org.tr